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Kurz-Gutachten zur vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode (28.06.2001)

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Berlin diskutiert über den Termin von Neuwahlen. Alle Fraktionen des Abgeordnetenhauses streben die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode an. Der Beschluss darüber muss - gemäß der Verfassung von Berlin - mit einer Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder des Abgeordnetenhauses gefasst werden. Spätestens acht Wochen nach einem solchen Parlamentsbeschluss müssen dann in Berlin Wahlen zum Abgeordnetenhaus und zu den Bezirksverordnetenversammlungen stattfinden.

Als Wahltermin wurden in der öffentlichen Diskussion und in Gesprächen der Fraktionsvorsitzenden mit Parlamentspräsident Reinhard Führer u.a. der 23.September bzw. der 21.Oktober 2001 vorgeschlagen.

In diesem Zusammenhang hat der Wissenschaftliche Parlamentsdienst auf Anforderung des Präsidenten jetzt das folgende Kurz-Gutachten vorgelegt :


ABGEORDNETENHAUS VON BERLIN
- WISSENSCHAFTLICHER PARLAMENTSDIENST -

Berlin, den 25. Juni 2001

Kurzgutachten
zu einigen mit der vorzeitigen Beendigung
der Wahlperiode des Abgeordnetenhauses
zusammenhängenden Rechtsproblemen

Auftrag

Der Präsident des Abgeordnetenhauses von Berlin hat den Wissenschaftlichen Parlamentsdienst gebeten, ein Kurzgutachten zu einigen mit der vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode zusammenhängenden Rechtsproblemen zu erstellen.

Stellungnahme

I.
Die Fraktionen im Abgeordnetenhaus von Berlin ziehen in Erwägung, durch einen Beschluss des Parlaments gemäß Artikel 54 Abs. 2 der Verfassung von Berlin (im Weiteren VvB) die 14. Wahlperiode vorzeitig zu beenden. In diesem Fall muss gemäß Artikel 54 Abs. 4 VvB spätestens 8 Wochen nach dem Beschluss über die Beendigung der Wahlperiode eine Neuwahl stattfinden. Den Parteien verbleibt daher nur relativ wenig Zeit zur Wahlvorbereitung (Sonderparteitage, Sammlung von Unterstützungsunterschriften, Kandidatenaufstellung), wobei auch zu beachten ist, dass - je nach zeitlicher Lage des in Aussicht genommenen Wahltermins (23. September oder 21. Oktober 2001) - möglicherweise ein Teil der 8-Wochen-Frist in die Sommerferien fällt. Eine formell rechtmäßige und fehlerfreie Vorbereitung der Wahl ist von erheblicher Bedeutung, da bei einer fehlerhaften Kandidatenaufstellung die Anfechtung der Wahl droht (vgl. hierzu das Urteil des Hamburgischen Verfassungsgerichts vom 4. Mai 1993 - HVerfG 3/92 -, worin die Wahl vom 2. Juni 1991 zur Hamburgischen Bürgerschaft für ungültig erklärt wurde).

II.
Die Senatsverwaltung für Inneres vertritt in einem Vermerk vom 18. Juni 2001 die Auffassung, zur Vermeidung von Problemen bei der Wahlvorbereitung könne man die Wahlvorbereitungsphase bereits vor dem Beschluss des Abgeordnetenhauses über die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode beginnen lassen. Üblicherweise beginnt die formelle Phase der Wahlvorbereitungen mit der amtlichen Festsetzung des Wahltages durch den Senat gemäß § 33 Abs. 2 des Landeswahlgesetzes (im Weiteren LWG) und mit dem Wahlaufruf des Landeswahlleiters gemäß § 26 der Landeswahlordnung (im Weiteren LWO), der spätestens 5 Monate vor dem Wahltag erfolgt. Darin werden die Parteien zur frühzeitigen Einreichung der Wahlvorschläge, notwendigen Unterlagen und sonstigen Erklärungen aufgefordert. Außerdem enthält der Wahlaufruf stets das Datum des zuvor vom Senat festgesetzten Wahltages. Dies ist notwendig, da von ihm aus zahlreiche Fristen berechnet werden. Im Fall der vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode treten gemäß § 80a Nr. 2 LWO an die Stelle der 5 Monate vor dem Wahltag die Worte "spätestens innerhalb einer Woche nach dem Beschluss...".

Die Senatsverwaltung für Inneres sieht diese Regelung offensichtlich nicht als verbindlich an. Sie vertritt die Auffassung, wenn die Fraktionen des Abgeordnetenhauses sich "hinreichend sicher" über den Termin für einen Parlamentsbeschluss über die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode einigen würden, könne der Landeswahlleiter durch einen vorgezogenen Wahlaufruf die Wahlen einleiten. Die Senatsverwaltung für Inneres verweist hierbei auf die Festsetzung des Wahltages sowie den Wahlaufruf vom 17. Februar 1981 (ABl. S. 347, 348 ff), die erfolgten, obwohl der Beschluss des Abgeordnetenhauses erst einen Monat später, nämlich am 16. März 1981 gefasst wurde.

III.
Es stellt sich die Frage, ob die Festsetzung des Wahltages und der Wahlaufruf tatsächlich schon erfolgen können, bevor das Abgeordnetenhaus die Beendigung der Wahlperiode beschlossen hat.
Aus dem Wortlaut des § 80a Nr. 2 LWO lässt sich dies kaum herleiten. Zwar könnte man aus der Formulierung, dass der Landeswahlleiter die Parteien "spätestens" innerhalb einer Woche nach dem Beschluss zur Einreichung der Wahlvorschläge auffordert, den Schluss ziehen, dass eine solche Aufforderung schon früher zulässig sein könnte. Dagegen spricht aber, dass § 80a Nr. 2 LWO überhaupt erst durch den Beschluss des Abgeordnetenhauses nach Artikel 54 Abs. 2 VvB zur Anwendung kommen kann, da es sich bei dieser Vorschrift um eine Ausnahmeregelung gerade für den Fall der vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode handelt. Es ist fraglich, ob man dies ignorieren und auf Grund der Verwendung des Wortes "spätestens" einen Wahlaufruf gemäß § 80a Nr. 2 LWO schon vor dem Beschluss über die Auflösung als zulässig ansehen kann. Es erscheint sinnvoller, das Wort "spätestens" stattdessen auf den Ablauf der Wochenfrist zu beziehen. Auch eine an Sinn und Zweck von § 80a Nr. 2 LWO orientierte Auslegung führt nicht dazu, dass von dem Erfordernis eines vorherigen Beschlusses des Abgeordnetenhauses gemäß Artikel 54 Abs. 2 VvB abgewichen werden kann. Zwar mag es Fälle geben, in denen Vorschriften über die rechtlichen Rahmenbedingungen der Wahlvorbereitung im Fall einer vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode in ihrer Bedeutung relativiert werden und daher eingeschränkt auszulegen sind, aber § 80a Nr. 2 LWO ist als Spezialvorschrift gerade auf diesen Fall zugeschnitten und daher einer solchen einschränkenden Interpretation nicht zugänglich.

Entscheidend ins Gewicht fällt ein weiterer Gesichtspunkt. Nach § 33 Abs. 2 LWG setzt der Senat den Wahltag fest. Er ist dabei aber nicht etwa frei, sondern an die Vorgaben der Verfassung gebunden. Bei normalem Ablauf der Wahlperiode darf er daher gemäß Artikel 54 Abs. 1 Satz 3 VvB den Wahltag nur in einem Zeitraum festsetzen, der frühestens 56 Monate und spätestens 59 Monate nach dem Beginn der jeweiligen Wahlperiode liegt; er hat in diesem Fall also einen Spielraum von 3 Monaten. Im Fall der vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode gemäß Artikel 54 Abs. 2 VvB schrumpft dieser Spielraum nach der Verfassungsvorschrift des Artikels 54 Abs. 4 VvB auf einen Zeitraum von 8 Wochen nach dem Beschluss des Abgeordnetenhauses.
Dies bedeutet, dass der Senat in diesem Fall von seinem Recht nach § 33 Abs. 2 LWG von Verfassungs wegen nur in der Weise Gebrauch machen darf, dass er den Wahltermin auf einen Tag in der Zeitspanne von 8 Wochen nach dem Datum des genannten Parlamentsbeschlusses festsetzt. Da er aber vor der Abstimmung über einen entsprechenden Antrag nach Artikel 54 Abs. 2 VvB das Abstimmungsergebnis nicht kennt und insbesondere nicht weiß, ob die für die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode erforderliche Mehrheit von zwei Dritteln der Mitglieder des Abgeordnetenhauses erreicht worden ist, kann er auch erst nach dem tatsächlichen Vorliegen eines solchen Beschlusses vom Beginn der verfassungsrechtlichen 8-Wochen-Frist ausgehen (vgl. Magen, in: Pfennig/Neumann, Verfassung von Berlin, Kommentar, 3. Auflage 2000, Artikel 54 Rn. 10) und - in Abhängigkeit davon - in rechtlich einwandfreier Weise den Wahltag festsetzen.

Zu erwägen ist, ob die von der Senatsverwaltung für Inneres angesprochene "hinreichend sichere" Einigung der Fraktionen des Abgeordnetenhauses über die Beendigung der Wahlperiode den Beschluss im Sinne des § 80a Nr. 2 LWO ersetzen kann.
Dies erscheint jedoch schon deshalb als fragwürdig, da - wie dargelegt - eine eindeutige Entscheidung im Rechtssinne letztlich erst durch den Beschluss des Abgeordnetenhauses über die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode fällt. Die Verfassung legt in Arti-
kel 54 Abs. 4 VvB verbindlich fest, dass mit dem Tag, an dem das Abgeordnetenhaus den entsprechenden Beschluss fasst, die 8-Wochen-Frist für die Durchführung der Neuwahl zu laufen beginnt (vgl. Magen, in: Pfennig/Neumann, a.a.O.). Vor der tatsächlichen Durchführung der Abstimmung kann niemand verbindlich ihr Ergebnis voraussagen. Eine Absprache der Fraktionen über den Zeitpunkt des Beschlusses kann daher nicht als Ersatz für diesen Beschluss selbst eingestuft werden. Schon gar nicht kann das Abstimmungsergebnis Gegenstand einer Absprache zwischen den Fraktionen sein; die Abgeordneten haben ein freies Mandat. Dies fällt noch mehr ins Gewicht, wenn man bedenkt, dass die Verfassung an den hier in Rede stehenden Parlamentsbeschluss die oben beschriebenen erhöhten Anforderungen stellt (Zweidrittelmehrheit der gewählten Mitglieder des Hauses). Der Ausgang einer solchen Abstimmung ist durch interfraktionelle Absprachen wohl kaum zuverlässig vorherzubestimmen.
Auch ist zu beachten, dass eine Einigung der Fraktionen über den Zeitpunkt der Beendigung der Wahlperiode gegenwärtig gerade nicht vorliegt. Die Situation ist insoweit also anders als im Jahr 1981.

Es ist daher festzuhalten, dass sowohl die amtliche Festsetzung des Wahltages durch den Senat als auch der davon in vielfacher Hinsicht abhängige Wahlaufruf zeitlich nach dem Parlamentsbeschluss gemäß Artikel 54 Abs. 2 VvB liegen müssen.

IV.
Geht man also davon aus, dass § 80a Nr. 2 LWO für den Landeswahlleiter verbindlich und ein Wahlaufruf rechtlich erst nach dem Beschluss des Abgeordnetenhauses über die Beendigung der Wahlperiode möglich ist, stellt sich die Frage, auf welche Weise dennoch eine vor dem Zeitpunkt des Beschlusses liegende Einleitung bestimmter Wahlvorbereitungshandlungen ermöglicht werden kann. Nimmt man an, dass z. B. die Einreichung von Wahlunterlagen durch die Parteien rechtlich nicht vom Wahlaufruf gemäß § 26 LWO bzw. § 80a Nr. 2 LWO abhängt, dann sind die Parteien schon jetzt nicht gehindert, vor dem offiziellen Wahlaufruf Unterlagen einzureichen (vgl. hierzu die Ausführungen von Seifert, Bundeswahlrecht, 3. Auflage 1976, § 19 Rn. 3, wonach auch eine schon vor dem Wahlaufruf erfolgte Einreichung von Wahlvorschlägen rechtswirksam ist). Zur Schaffung von Rechtsklarheit in diesem Punkt könnte eine Änderung der Landeswahlordnung nach dem Vorbild der Verordnung vom 11. Februar 1981 (GVBl. S. 269, aufgehoben durch die Verordnung vom 25. September 1990) dienen, die in ihrem § 7 Nr. 2 ausdrücklich regelte, dass die Mitglieder- oder Vertreterversammlungen der Parteien, auf denen die Bewerber aufgestellt werden, bereits vor Auflösung des Abgeordnetenhauses stattfinden können.
Auch der Landeswahlleiter könnte eine entsprechende Verlautbarung abgeben, müsste darin aber klarmachen, dass diese nicht den Wahlaufruf gemäß § 80a Nr. 2 LWO ersetzen kann. Es würde sich hierbei also um keinen vorgezogenen Wahlaufruf handeln, wie ihn die Bekanntmachung vom 17. Februar 1981 darstellt, die in dem Vermerk der Senatsverwaltung für Inneres vom 18. Juni 2001 als mögliches Vorbild erwähnt wird. Der eigentliche Wahlaufruf und insbesondere die amtliche Festsetzung des Wahltages durch den Senat gemäß § 33 Abs. 2 LWG müssen nach dem oben Dargelegten in diesem Fall zusätzlich und zeitlich nach dem Beschluss des Abgeordnetenhauses erfolgen.

Zur Vermeidung von Unklarheiten und Unsicherheiten, die ein derartiges Verfahren mit sich bringen kann, ist allerdings eine durch den Senat als Verordnungsgeber vorzunehmende vorherige Änderung der Landeswahlordnung, die einen klaren, aber gegenüber der gegenwärtigen Vorschriftenlage flexibleren zeitlichen und rechtlichen Rahmen für die Wahlvorbereitungen im Fall der vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode schaffen würde, zu empfehlen.

V.
Ein weiteres Problem ergibt sich aus der gesetzlichen Regelung des § 10 Abs. 2 LWG, wonach Parteien, die sich an der letzten Wahl zum Abgeordnetenhaus oder zum deutschen Bundestag in Berlin nicht mit einem eigenen Wahlvorschlag beteiligt haben, dem Landeswahlleiter "spätestens 4 Monate vor dem Wahltag" zur Festsetzung ihrer Eigenschaft als politische Partei bestimmte Unterlagen einreichen müssen. Diese Regelung, die in § 27 Abs. 2 LWO wiederholt wird, müsste in Bezug auf die in ihr enthaltene Frist für den Fall der vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode modifiziert werden.
Es fällt auf, dass § 80a LWO, der Fristverkürzungen für den Fall der vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode enthält, hinsichtlich der 4-Monats-Frist in § 10 Abs. 2 LWG und
§ 27 Abs. 2 LWO keine entsprechenden Regelungen trifft, obwohl § 34 Abs. 1 LWG dies ausdrücklich vorsieht und den Senat als Verordnungsgeber zum Erlass derartiger Anpassungsvorschriften ermächtigt.
Die hier offenbar seit langem bestehende Regelungslücke müsste also entweder durch eine entsprechende Änderung der Landeswahlordnung oder im Wege eines Analogieschlusses ausgefüllt werden. § 10 Abs. 3 LWG und § 27 Abs. 1 LWO schreiben vor, dass die Parteien 4 Monate vor dem Wahltag ihre Beteiligung an der Wahl anzeigen müssen und mitzuteilen haben, ob sie eine Landesliste oder Bezirkslisten einreichen wollen. Diese 4-Monats-Frist wird durch § 80a Nr. 3 LWO für den Fall der vorzeitigen Beendigung der Wahlperiode in der Weise modifiziert, dass an die Stelle der 4 Monate vor der Wahl der 41. Tag vor der Wahl tritt. Es erscheint vertretbar, § 80a Nr. 3 LWO entsprechend auf die in § 10 Abs. 2 LWG, § 27 Abs. 2 LWO angesprochene 4-Monats-Frist anzuwenden.

Im Interesse der Rechtsklarheit und Rechtssicherheit wäre allerdings auch insoweit eine ergänzende Änderung von § 80a LWO durch den Senat vorzuziehen.

Abschließend ist darauf hinzuweisen, dass der Senat auf die im Vergleich zu der heutigen Situation ähnliche Problemlage, die bei der vorgezogenen Wahl zum Abgeordnetenhaus 1981 bestand, durch eine auf dem Verordnungswege kurzfristig erlassene rechtliche Regelung reagiert hatte (vgl. die bereits erwähnte, im Jahre 1990 wieder aufgehobene Verordnung vom 11. Februar 1981, GVBl. S. 269).

Ergebnis

1. Ein offizieller Wahlaufruf und die amtliche Festsetzung des Wahltages durch den Senat sind nach der gegenwärtigen Rechtslage vor dem Beschluss des Abgeordnetenhauses über die vorzeitige Beendigung der Wahlperiode nicht möglich.

2. Zur Entschärfung der dadurch bedingten Probleme bei den Wahlvorbereitungen können verschiedene Maßnahmen des Senats beitragen (vgl. die Ausführungen unter IV. und V.).
Um ein möglichst hohes Maß an Rechtsklarheit und Rechtssicherheit zu erreichen, erscheint - ähnlich wie 1981 - eine vom Senat als Verordnungsgeber vorzunehmende vorherige Änderung der Landeswahlordnung als vorzugswürdige Lösung.

Dr. Fehlau
St. Sassenroth

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