Senatsverwaltung für Gesundheit, Soziales und

Senatsverwaltung für Gesundheit, Berlin, den 4. Mai 2004

Soziales und Verbraucherschutz Tel. 9028 (928) 1644

II D 31

Stellungnahme des Senats zum Antrag der Fraktion der SPD und der Fraktion der PDS über „Gesetz über das Halten und Führen von Hunden in Berlin“

– Drs. 15 / 2293 -

A. Allgemeiner Teil

I. Der Senat hat mit Erlass der Ersten Verordnung zur Änderung der Verordnung über das Halten von Hunden in Berlin vom 04.07.2000 auf die bis dahin stetig gestiegene Zahl von Bissvorfällen durch Hunde in der Stadt reagiert.

Die mit dieser Änderungsverordnung in Kraft getretenen Normen, die auf eine bessere Prävention gegenüber den von Hunden ausgehenden Gefahren gerichtet sind, haben sich als ausgesprochen wirkungsvoll erwiesen. Als wichtigster Beleg hierfür muss der seit dem Inkrafttreten der Änderungsverordnung zu registrierende Rückgang der durch Hunde verursachten Bissvorfälle um annähernd 30 % gewertet werden. Diese positive Entwicklung ist in entscheidendem Maße auf die strenge Reglementierung für das Halten und Führen von Hunden bestimmter Rassen, deren besondere Gefährlichkeit u.a. durch ein im Auftrag des Bundesministeriums für Verbraucherschutz, Ernährung und Landwirtschaft erstelltes Gutachten bestätigt wurde, zurückzuführen.

II. Unabhängig davon, besteht jedoch insbesondere aufgrund mehrerer Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts (BVerwG) vom 03. Juli 2002 zur Gefahrtier-Verordnung des Landes Niedersachsen die Notwendigkeit, die geltenden Berliner Vorschriften zur Abwehr der von Hunden ausgehenden Gefahren in ein Gesetz zu überführen.

Das BVerwG hatte die Regelungen der Gefahrtier-Verordnung Niedersachsens, die auf die Gefährlichkeit bestimmter Rassen abstellten, mangels einer Ermächtigungsgrundlage für nichtig erklärt. Dabei hat das Gericht den Ansatz, die Gefährlichkeit von Hunden auch an der Rassezugehörigkeit festzumachen, nicht generell in Frage gestellt. Dieser Ansatz wurde auch vom Bundesverfassungsgericht mit seinem Urteil zum Gesetz zur Bekämpfung gefährlicher Hunde vom 16.03.2004 (Az. 1 BvR 1778 / 01) bestätigt. Nur der Gesetzgeber kann jedoch nach Feststellung des BVerwG entsprechende Vorschriften zur Gefahrenvorsorge erlassen.

In der Mehrzahl der von den Entscheidungen des BVerwG betroffenen Länder wurden bzw. werden die rechtlichen Voraussetzung geschaffen, die ein Festhalten an der auch rassebezogenen Bewertung der Gefährlichkeit von Hunden gestatten. Begründet wird das Festhalten an diesen Regelungen vorrangig mit der nachweislich auf diese zurückzuführende deutliche Verbesserung der Situation bzgl. der Hundehaltung in den Ländern. Die Länder folgen damit zudem Beschlüssen der Innenministerkonferenz.

III. Mit dem vorliegenden Gesetzentwurf werden die wesentlichen Regelungen der HundeVO Berlin übernommen. Insbesondere wird in dem Entwurf weiterhin davon ausgegangen, dass von Hunden bestimmter Rassen aufgrund rassespezifischer Merkmale eine größere Gefahr ausgehen kann, als von sonstigen Hunden. Damit wird die Rechtsprechung des BVerwG in rechtlich angemessener Weise umgesetzt. Angesichts der nachgewiesenen Wirksamkeit der HundeVO Berlin ist eine solche Umsetzung geeignet, das hohe Niveau des Schutzes vor von Hunden ausgehenden Gefahren in Berlin aufrecht zu erhalten.

Vorbehaltlich der nachfolgenden Hinweise zu einzelnen neu aufgenommenen Regelungen findet der Gesetzentwurf deshalb die grundsätzliche Zustimmung des Senats.

B. Besonderer Teil

Zu einigen gegenüber der HundeVO Berlin abweichenden bzw. neuen Regelungen wird im Einzelnen wie folgt Stellung genommen:

· Zu § 1 Abs. 5 - Kennzeichnungspflicht mittels Mikrochip

Nach § 1 Abs. 5 sollen alle Hunde mit einem Mikrochip nach ISO-Norm fälschungssicher gekennzeichnet werden. Damit erhält jeder Hund eine individuelle Kennnummer, die mittels eines elektronischen Lesegeräts aus einer Entfernung bis etwa 30 cm ablesbar ist. Ziel einer derartigen Kennzeichnungspflicht im Rahmen eines der Gefahrenabwehr dienenden Gesetzes ist es, Hunde und deren Halter sicher zu identifizieren. Dies kann in Fällen von Bedeutung sein, in denen sich der Hundehalter nach von seinem Hund verursachten Bissvorfällen bewusst vom Ort des Geschehens entfernt hat, um sich der Feststellung seiner Personalien zu entziehen.

Die Kennzeichnungspflicht mittels Mikrochip sollte aus nachfolgenden Erwägungen nicht für alle Hunde eingeführt werden, sondern auf gefährliche Hunde beschränkt werden.

Da die Einführung der Chippflicht Grundrechte der Hundehalter berührt und für die Vollzugsbehörden mit einem erheblichen Aufwand verbunden wäre, ist eine solche, rechtlich verpflichtende Norm nur mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vereinbar, wenn sich in der Vergangenheit im Vollzug relevante Defizite bei der Ermittlung von Halterdaten ergeben hätten. Die in der Vergangenheit aufgetretenen Defizite beim Vollzug der gefahrenrechtlichen Vorschriften rechtfertigen die Einführung einer verpflichtenden Kennzeichnung für alle Hunde jedoch nicht. So liegen über Fälle, in denen in der Vergangenheit Hunde ihrem Halter bei entsprechenden Vorkommnissen nicht zugeordnet werden konnten, weder konkretes Zahlenmaterial noch spezielle Berichte der zuständigen Behörden oder der Polizei vor. Somit muss davon ausgegangen werden, dass der durch die Chippflicht zu erwartende Nutzen in keinem angemessenen Verhältnis zu dem mit ihrer Einführung verbundenen Aufwand für Hundehalter (finanzielle Aufwendungen) und Behörden (Überwachung) steht. Bezüglich des Aufwandes ist zudem zwingend zu berücksichtigen, dass für Hunde bereits nach § 1 Abs. 2 dieses Gesetzentwurfs und dem Hundesteuergesetz Kennzeichnungspflichten bestehen.

Zu beachten ist zudem, dass die Chippflicht nur die Feststellung der Personalien von Hundehaltern ermöglicht, wenn die Kennnummern zentral registriert werden und die zuständigen Behörden Zugriff auf diese Daten haben. Nur dann ist der mit einer gesetzlichen Kennzeichnungspflicht verfolgte öffentliche Zweck erreichbar. Dabei ist allerdings nicht zu verkennen, dass eine zentrale Registrierung zu erheblichem Verwaltungsaufwand führen kann.

· Zu § 1 Abs. 6 - Haftpflichtversicherung

Der Senat unterstützt insbesondere die mit einer gesetzlichen Pflichthaftpflichtversicherung für Hundehalter verbundene Zielsetzung, den Schutz der Opfer von Hundeattacken zu verbessern. Eine Pflichtversicherung für alle Hundehalter stößt jedoch auf erhebliche rechtliche Bedenken, da sie mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit nicht vereinbar ist.

Die vorgesehene Pflichthaftpflichtversicherung sollte aus nachfolgenden Erwägungen nicht für alle Hunde gelten, sondern auf gefährliche Hunde beschränkt werden.

Bei einer Haftpflichtversicherung für Hundehalter steht im Gegensatz zu verschiedenen anderen Pflichtversicherungen das finanzielle Risiko eines gefahrgeeigneten Verhaltens eines Einzelnen (Hundehalter) im Vordergrund, für das nach dem Gesetzentwurf die Solidargemeinschaft aller Hundehalter in Haftung genommen werden soll.

Nur wenn diese Inanspruchnahme der Solidargemeinschaft verhältnismäßig ist, wäre die mit dieser Norm verbundene Einschränkung der durch Artikel 2 Abs. 1 Grundgesetz gewährten Handlungsfreiheit der Hundehalter gerechtfertigt. Diese Einschränkung wäre, vergleichbar mit der Kraftfahrzeughaftpflichtversicherung, gerechtfertigt, wenn die von Hunden verursachten Schäden im Verhältnis zur Gesamthundepopulation eine signifikante Größe erreichen und auch die Höhe der Schäden ein gewisses Ausmaß einnimmt. Die Einführung der Pflichtversicherung bedarf somit einer ausführlichen, auf gesichertem Zahlenmaterial fundierenden Begründung. Entsprechende Zahlen liegen dem Senat nicht vor. Selbst von der Versicherungswirtschaft konnten keinerlei Angaben zu den von Hunden verursachten Schäden beigebracht werden.

Eine Beschränkung der Zwangshaftpflichtversicherung auf Halter gefährlicher Hunde (sowohl Hunde gelisteter Rassen, als auch Hunde, die durch bestimmtes Verhalten als gefährlich gelten), wie sie von verschiedenen Bundesländern bereits eingeführt worden ist, würde dagegen den rechtlichen Anforderungen genügen.

· Zu § 4 Abs. 1 und 2 – Gefährliche Hunde / Rasseliste

In § 4 werden gefährliche Hunde definiert. Dies sind zum einen Hunde mit bestimmten rassespezifischen Merkmalen, die in der Rasseliste nach Absatz 2 aufgeführt sind, und zum anderen Hunde anderer Rassen oder Mischlinge aus diesen, die auf Grund ihrer Abstammung, Ausbildung, Abrichtung oder von Haltungs- und Erziehungsfehlern eine besondere Gefährlichkeit aufweisen (Abs. 1 Nr. 1) sowie solche, die bereits durch ein konkret benanntes Verhalten (Abs. 1 Nr. 2 bis 4) die Gesundheit von Menschen oder Tieren gefährdet haben. Der Gesetzentwurf hält somit an den diesbezüglichen Regelungen der HundeVO Berlin, die sich als außerordentlich wirksam erwiesen haben (Rückgang der Bissvorfälle seit ihrem Inkrafttreten um ca. 30 %), fest. Das Festhalten an der Rasseliste steht im Einklang mit den im allgemeinen Teil zitierten Entscheidungen des BVerwG und des Berliner Verfassungsgerichtshofes, der die materiellen Regelungen der HundeVO Berlin mit Urteil vom 12.07.2001 in allen Punkten für rechtmäßig erklärt hatte. Das Gesetz folgt in dieser Frage den Regelungen der Mehrzahl der Bundesländer.

Die in dem Entwurf zehn Rassen umfassende Rasseliste wurde gegenüber der geltenden HundeVO Berlin um zwei Rassen, Staffordshire Bullterrier und Dogue de Bordeaux, reduziert. Die Streichung der beiden Rassen ist gerechtfertigt, da sie in der Berliner Bissstatistik der vergangenen Jahre nicht in Erscheinung traten. Die Erfahrungen der zuständigen Behörden zeigen zudem, dass Hunde dieser Rassen in Berlin offensichtlich nur in äußerst geringer Zahl oder gar nicht gehalten werden.

· Zu § 5 Abs. 2 Nr. 3

Ein sog. Wesenstest gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 3 ist erst ab einem bestimmten Alter des Hundes aussagekräftig. Aufgrund wissenschaftlicher Erkenntnisse und der Erfahrungen der Veterinär- und Lebensmittelaufsichtsämter sollte das Mindestalter für die Durchführung des Test deshalb auf 15 Monate festgelegt werden. Abs. 2 sollte somit wie folgt ergänzt werden:

„Sofern der Hund zu diesem Zeitpunkt noch nicht 15 Monate alt ist, hat der Halter den Nachweis nach Nr. 3 innerhalb von 8 Wochen nach Erreichen dieses Alters beizubringen.“

· Zu § 5 Abs. 3 Satz 1

Nach den Worten „des Hundes“ ist das Wort „eine“ durch das Wort „keine“ zu ersetzen.

· Zu § 6 Abs. 3 – Ausnahmen von der Maulkorbpflicht

Aufgrund nachfolgender Erwägungen sollte Satz 3 gestrichen werden.

Nach § 6 Abs. 3 Satz 2 kann die Behörde Ausnahmen von der generellen Maulkorbpflicht für gefährliche Hunde zulassen, wenn eine „tierärztliche Indikation“ vorliegt und „..dadurch keine Gefahren für Leben und Gesundheit von Menschen und Tieren zu befürchten sind.“ Tierärztliche Indikation ist ein Fachbegriff, mit dem, bezogen auf die jeweilige Erkrankung, Art und Richtung der medizinisch notwendigen Therapie vorgegeben wird. Eine Maulkorbbefreiung nach tierärztlicher Indikation kann danach z.B. bei Verletzungen, Erkrankungen oder nach Operationen im Kopfbereich eines Hundes oder bei Herzkrankheiten im hohen Alter aus therapeutischen Gründen notwendig sein. Insbesondere aus Sicht des Tierschutzes ist eine solche Ausnahmemöglichkeit notwendig und gerechtfertigt.

Gemäß Satz 3 darf diese Ausnahmegenehmigung für einen gefährlichen Hund einer der Rassen nach § 4 Abs. 2 Nr. 5 bis 10 jedoch erst dann erteilt werden, wenn der Hund einen sog. Wesenstest absolviert und der Halter einen Sachkundenachweis erbracht hat. Insbesondere in akuten Krankheitsfällen (z.B. Verletzungen nach Unfällen) können diese Bedingungen jedoch nur von wenigen dieser Halter zeitnah erfüllt werden, da entsprechende Sachkundenachweise bzw. Ergebnisse eines Wesenstests im Regelfall nicht vorliegen. Damit liefe die aus Tierschutzgründen notwendige Regelung für diese Hunde in vielen Fällen ins Leere.

Die zusätzlichen Bedingungen gelten zudem nicht für gefährliche Hunde, deren Gefährlichkeit aufgrund eines bestimmten Verhaltens (z.B. Bissigkeit) festgestellt wurde. Eine solche Ungleichbehandlung erscheint nicht gerechtfertigt.

Grundsätzlich wird dem Schutz der Öffentlichkeit durch den Vorbehalt der Genehmigungspflicht und die Beschränkung auf eng begrenzte Ausnahmefälle (tierärztliche Indikation) völlig ausreichend Rechnung getragen. Des Weiteren darf eine Ausnahmegenehmigung nur dann erteilt werden, wenn keine Gefahren für Leben und Gesundheit von Menschen und Tieren zu befürchten sind.

· Zu § 8 (Überschrift)

Die Überschrift sollte folgende Fassung erhalten:

„ § 8 Zuverlässigkeit und Eignung“

·~~Zu § 8 Abs. 1 Nr. 3~~

Nach § 8 Abs. 1 Nr. 3 soll ein Hundehalter regelmäßig nicht die erforderliche Zuverlässigkeit zum Halten eines gefährlichen Hundes besitzen, wenn er gegen das Kriegswaffenkontrollgesetz oder gegen das Sprengstoffgesetz verstoßen hat. Da ein sachlicher Zusammenhang zwischen Verstößen gegen diese Gesetze und der Eignung als Hundehalter nicht erkennbar ist, sollten diese Gesetze aus der Aufzählung in § 8 Abs. 1 Nr. 3 gestrichen werden.

· Zu § 8 Abs. 2 Nr. 2

Im Absatz 2 sollte der Text unter Ziffer 2 gestrichen und ein neuer Absatz 3 mit folgendem Text angefügt werden:

„Über die erforderliche Eignung verfügen in der Regel Personen nicht, die aufgrund einer psychischen Krankheit oder einer geistigen oder seelischen Behinderung Betreute nach § 1896 des Bürgerlichen Gesetzbuches sind.“

· Zu § 8 Abs. 2 Nr. 5

Diese Vorschrift sollte umformuliert werden, um Vollzugsprobleme zu vermeiden. Nach der vorgelegten Fassung muss sich jemand bewusst vom Ort des Geschehens entfernt haben, „...um sich der Feststellung seiner Personalien zu entziehen...“. Da diese Absicht in der Praxis schwer nachweisbar ist, sollte eine Formulierung in Anlehnung an die Strafvorschrift der Unfallflucht im Straßenverkehr (§ 142 StGB) gewählt werden, die an ein tatsächliches Verhalten anknüpft. § 8 Abs. 2 Nr. 5 sollte deshalb folgende Fassung erhalten:

„5. sich nach Vorfällen im Sinne von § 4 Abs. 1 Nr. 2 bis 4 vom Ort des Geschehens entfernt haben, bevor sie zugunsten der anderen Beteiligten und der Geschädigten die Feststellung ihrer Person und die Art der Beteiligung durch ihre Anwesenheit und durch die Angabe, dass sie an dem Vorfall beteiligt waren, ermöglicht haben.“

· Zu § 10 Abs. 1 Satz 1

§ 10 Abs. 1 Satz1 verpflichtet die zuständige Behörde zur Ergreifung von Maßnahmen, die eine weitere Gefährdung ausschließen. Eine solche Verpflichtung ist unverhältnismäßig, weil sogar realitätsferne, nur theoretisch mögliche Gefährdungen unterbunden werden müssten. Das Ziel des Ausschlusses weiterer Gefährdungen dürfte daher regelmäßig nur durch die Tötung des auffälligen Hundes sichergestellt werden können. Daher sollte in Anlehnung an die Formulierung der Generalklausel des § 17 Abs. 1 ASOG der Begriff „abzuwehren“ gewählt werden. Dadurch würde sichergestellt, dass realistische Gefahren durch die behördlichen Maßnahmen unterbunden werden müssen.

· Zu § 12 Abs. 1 Nr. 11 - Ordnungswidrigkeiten

Diese Nummer ist zu streichen, da es den hier genannten Absatz 7 des § 6 nicht gibt. In Folge der Streichung sind die nachfolgenden Nummerierungen anzupassen.

· Zu § 12 Abs. 1 Nr. 15 - Ordnungswidrigkeiten

Hier wird das Nichtmitführen einer Ausnahmegenehmigung nach § 6 Abs. 3 sanktioniert. Da § 6 Abs. 3 das Mitführen der Ausnahmegenehmigung aber nicht vorschreibt, wäre dort entweder eine entsprechende Norm aufzunehmen oder die Bußgeldbewehrung zu streichen.

· Zu § 12 Abs. 1 Nr. 16 - Ordnungswidrigkeiten

Da es „§ 6 Abs. 5“ im Gesetzentwurf nicht gibt, muss es hier heißen „§ 6 Abs. 4“.

· Zu § 14 - Übergangsregelung

Die Übergangsregelung nach Satz 1 bezieht sich formal nur auf die Mitteilung der Kennzeichnung der hier genannten gefährlichen Hunde. Es sollte hier klargestellt werden, dass diese, bereits nach der HundeVO Berlin angezeigten Hunde im Gegensatz zu sonstigen Hunden innerhalb von acht Wochen nach Inkrafttreten dieses Gesetzes mittels Mikrochip zu kennzeichnen sind. Zudem sollte für neu angeschaffte Hunde nach § 4 Abs. 2 Nr. 1 bis 4, also bisher noch nicht bei der Behörde angezeigte Hunde, eine Kennzeichnungspflicht ohne Übergangsregelung gelten. Die Kennzeichnung dieser Hunde sollte der Behörde unter Angabe der Chipnummer bereits mit der Anzeige der Haltung nach § 5 Abs. 1 mitgeteilt werden.

§ 14 Satz 2 beinhaltet – wie sich aus § 14 Satz 3 ergibt - eine Inkrafttretensregelung und befindet sich daher an der falschen Stelle. Inhaltlich stellt sich – abgesehen von den erheblichen rechtlichen Bedenken wegen Verstoßes gegen das Verhältnismäßigkeitsprinzip – die Frage, warum die Chippflicht und die Verpflichtung zum Abschluss einer Haftpflichtversicherung nur für Hunde gelten sollen, die ab dem 01.01.2005 angeschafft werden, nicht aber für alle Hunde ab einem bestimmten Stichtag. Wenn diese erheblichen Eingriffe in die allgemeine Handlungsfreiheit der Hundehalter tatsächlich zur Gefahrenabwehr erforderlich sein sollten, dürfte es kaum vertretbar sein, eine so lange Übergangsfrist einzuräumen: Bei einer praktischen Betrachtung beträgt die Übergangsfrist letztendlich bis zu 15 Jahre, da alle vor dem 01.01.2005 angeschafften Hunde dieses Alter erreichen können.

Ferner wirft diese Regelung Vollzugsprobleme auf. So könnten Hundehalter behaupten, ihr Tier vor dem 01.01.2005 angeschafft zu haben. Eine Überprüfung der Richtigkeit solcher Aussagen ist nur schwer möglich, wenn nicht sogar unmöglich.

Die Übergangsregelungen des § 14 Satz 3 ist nach dem derzeitigen Gesetzestext überflüssig, weil das gesamte Gesetz nach § 17 des Entwurfs am Tage nach seiner Verkündung im GVBl. In Kraft treten soll.

Ausschuss-Kennung : GesSozMiVergcxzqsq