Mitteilung – zur Kenntnisnahme

Wirkungsanalyse und Erfolgskontrolle gehören zu den wichtigsten Instrumenten einer fundierten Effizienzüberprüfung eingesetzter Förderprogramme. Darüber hinaus sollen vor dem Hintergrund der gesammelten Erkenntnisse notwendige Verfahrenskorrekturen bezüglich der Programmsteuerung und Programmabwicklung benannt und in entsprechendes Handeln umgesetzt werden.

Die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung hat deshalb das in Berlin ab 1999 durchgeführte Modellprogramm Quartiersmanagement (QM) hinsichtlich seiner Zielsetzung sowie seiner Förder- und Verfahrensstrukturen einer externen gutachterlichen Betrachtung unterzogen (Evaluation). Ein Zwischenbericht, in dem erste Bewertungen zu Zielsetzungen und Strukturen des Quartiersmanagementverfahrens in Berlin vorgenommen wurden, ist dem Abgeordnetenhaus mit Drs. Nr. 14/1526 vom 06.09.2001 vorgelegt worden.

Der nun vorliegende Evaluationsschlussbericht des Gutachters (siehe Anlage 1: "Evaluation des Berliner Quartiersmanagements in der Pilotphase 1999 - 2002 - Zusammenfassung und Schlussfolgerungen") bündelt die Ergebnisse einer zweijährigen Untersuchung der Pilotphase des Modellprogramms Quartiersmanagement. Die Schwerpunkte des Berichtes sind:

- die Analyse und Bewertung des Berliner Quartiersmanagementverfahrens mit Ziel- analyse, Prozess- und Verfahrensevaluati- on, Erfolgskontrolle;

- die daraus abgeleiteten Handlungsempfeh- lungen, die aus Sicht des beauftragten Gut- achters zur weiteren Qualifizierung des Berliner Quartiersmanagements beitragen.

2) Ergebnisse der Evaluation

a) Methodik

Im Evaluationsbericht heißt es dazu (vgl. Kap. I, 1. und 2.1):

„Mit dem Programm Quartiersmanagement[1] hat das Land Berlin seit dem Jahr 1999 ein neues Instrument zur Entwicklung und Stabilisierung sozial problematischer Stadtteile eingerichtet. In den zunächst 15 Gebieten – seit dem Januar 2002 kamen zwei weitere Gebiete hinzu – wurden sogenannte Quartiersmanagement-Teams eingesetzt, die über einen Vertrag direkt an die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung angebunden sind. Diese im Kern mit Fachleuten (z.B. Stadtplaner, Sozialplaner, Wirtschaftsförderer, Beschäftigungsträger) besetzten Teams haben die Aufgabe, entsprechend der jeweils spezifischen Probleme Handlungskonzepte zu entwerfen, Maßnahmen zu initiieren und sowohl die Bezirksverwaltung als auch andere Vor-Ort-Akteure für ein problemorientiertes Handeln zu gewinnen. Um die Zusammenarbeit mit den Bezirken zu erleichtern, ist in fast allen Fällen ein so genannter Bezirkskoordinator, d. h. ein ausgewählter Mitarbeiter der Bezirksverwaltung in das Team integriert. Die Quartiersmanagement-Teams und viele der durch sie initiierten Maßnahmen und Projekte wurden teilweise aus dem Landeshaushalt selbst sowie zu einem erheblichen Teil aus dem Bund-Länder-Programm „Soziale Stadt“ und dem Regionalen Entwicklungsfonds der EU (EFRE) finanziert (Kofinanzierung).

Seit Herbst 2000 wird das Berliner Quartiersmanagement-Verfahren evaluiert. Der umfassende Ansatz der Evaluation des Berliner Verfahrens, das durch das Bund-Länder-Programm „Soziale Stadt“ Entsprechungen auch in anderen Bundesländern hat, ist bundesweit einmalig. Die Evaluation umfasst die auf Landes- und Quartiersebenen entwickelte Zielsetzung (Zielanalyse), die Integration des Verfahrens in die Landesverwaltung sowie in die Bezirksverwaltungen, alle im Zusammenhang mit dem Quartiersmanagement entwickelten speziellen Verfahrensweisen und deren Umsetzung in der Praxis, die Arbeit der Quartiersmanagement-Teams vor Ort inklusive ihrer Zusammenarbeit mit anderen wichtigen im Quartier tätigen Akteuren (Verfahrensanalyse) und beinhaltet ebenfalls erstmalig den Versuch, die Wirkungen eines integrierten Stadtteilentwicklungsverfahrens zu erfassen und zu bewerten (Wirkungsanalyse).

Ziel der Evaluation ist es u. a., das Verfahren bereits während seiner Implementierung zu optimieren und auf strukturelle Probleme hinzuweisen. Darüber hinaus gilt es die Frage zu beantworten, inwieweit das Quartiersmanagement in seiner jetzigen oder in einer veränderten Form generell geeignet ist, die im Zusammenhang mit zunehmender Segregation verstärkt auftretenden sozialen Probleme in den Stadtteilen zumindest teilweise zu mindern. Dies gilt vor allem vor dem Hintergrund knapper werdender öffentlicher Mittel und einer sich grundsätzlich wandelnden Aufgabenteilung zwischen den Bezirken und der Landesverwaltung[2].

b) Ergebnisse

Die Gutachter stellen fest (vgl. dazu Kap. I.2.1):

„Das Programm Quartiersmanagement ist grundsätzlich dazu geeignet, in einem zentralen und zunehmend bedeutendem Politikfeld (Soziale Stadtentwicklung) effizient und wirkungsvoll bestehenden Defiziten zu begegnen. Diese Defizite sind zum Teil durch Maßnahmen, die im Rahmen der Pilotphase entwickelt und umgesetzt wurden und werden, kompensiert worden bzw. zu kompensieren. Gemessen an der Laufzeit des Programms und den zur Verfügung stehenden Ressourcen sind die bislang erzielten Erfolge beachtlich, was neben dem zusätzlichen Mitteleinsatz nicht zuletzt auf die neue Organisationsstruktur – insbesondere auf die intensive Arbeit der Quartiersmanager selbst – zurückzuführen ist. Neben der Verbesserung der Lebensbedingungen in besonders belasteten Stadtteilen ist die Integration sozialer Themen und Aufgaben in das Verfahren ein zentraler Bestandteil des Programms. Hierunter fallen verschiedene Ziele, die unter dem Oberbegriff „Verbesserung der Lebenschancen“ zusammengefasst werden können – unter ihnen nehmen Bildung, Ausbildung und Integration eine zentrale Rolle ein. Erfolge in diesen Politikfeldern sind nicht kurzfristig zu erzielen oder zu messen. Es ist jedoch eindeutig, dass sich die Quartiersmanager und die mit ihnen kooperierenden Verwaltungsteile dieser Themen angenommen haben, dass funktionierende Ansätze entwickelt wurden und in vielen Fällen eine verbesserte Kooperation staatlicher und nichtstaatlicher Leistungsträger initiiert ist.“

Sowie (vgl. Kap. I.2.1):

„Vor dem Hintergrund, dass die Folgen zunehmender Segregation in der Stadt und die Folgen einer ungleichen Chancenverteilung in der Gesellschaft tendenziell eher gravierender werden, kommt einem integrierten Entwicklungsprogramm wie das Quartiersmanagement auch in Zukunft eine zentrale Rolle in der Berliner Politik insgesamt zu. Es ist zu erwarten, dass über geeignete Maßnahmen langfristig Transferleistungen eingespart werden können, auch wenn dies derzeit noch nicht im einzelnen nachzuweisen ist.

Das Programm Quartiersmanagement sollte daher unseres Erachtens fortgesetzt, optimiert und verstetigt werden. Eine weitere Bereitstellung ausreichender Ressourcen für das Programm halten wir auch vor dem Hintergrund der vorhandenen Sparzwänge für geboten.“

Stellungnahme Senat:

Unter der expliziten Zielsetzung der Optimierung des Berliner Quartiersmanagements während des laufenden Verfahrens werden durch die Gutachter im Evaluationsbericht die wesentlichen Verfahrensgrundsätze und deren Umsetzung durch die Beteiligten bewertet und konkrete Handlungsempfehlungen zur Verbesserung gegeben. Die Bewertung erfolgte dabei explizit unter den Fragestellungen der Effizienz der Verfahrensgrundsätze wie der durch das Quartiersmanagement eingeleiteten und durchgeführten Maßnahmen. Dabei ist darauf hinzuweisen, dass der Fokus der Evaluation auf einer analytischen Betrachtung des Gesamtverfahrens lag und keine vergleichende Bewertung der einzelnen Quartiersmanagementgebiete untereinander umfasst.

Die Gutachter stellen fest, dass die Bezirke sich das Quartiersmanagement zu eigen gemacht haben (vgl. Kap. I, 2.3.1):

„Positive Ergebnisse sind in vielen Fällen auf der Bezirksebene zu verzeichnen. Trotz der anfänglichen Bedenken der Bezirke gegen das direkt von der Senatsverwaltung gesteuerte Verfahren konnte in den überwiegenden Fällen durch die bezirkliche Lenkungsrunde eine gut funktionierende Arbeitsebene zwischen Quartiersmanagement-Team und der Bezirksverwaltung entwickelt werden. Über die Bezirkskoordinatoren, sowie über direkte Kontakte der Quartiersmanagement-Teams in die Verwaltungen wurden die Bezirke in die Entscheidungs- und Umsetzungsprozesse einbezogen.“

Dabei werden gute Ansätze der Kooperation festgestellt:

„In allen Gebieten funktioniert der integrative Ansatz auf der Ebene der einzelnen Maßnahmen. Von Seiten der Bezirke und ihrer Fachämter wird das Verfahren überwiegend positiv bewertet, weil initiiert durch die Quartiersmanagement-Teams ein ämterübergreifendes Zusammenarbeiten erprobt und Maßnahmen umgesetzt werden, die den Zielen und Interessen der Bewohner entsprechen.“

Stellungnahme Senat:

Beispielhaft für gute Ansätze der Kooperation ist die begonnene positive Zusammenarbeit zwischen QM-Teams und Stadtteilzentren. Stadtteilzentren und QM-Teams ergänzen sich trotz unterschiedlicher Ansatzweisen jeweils dort, wo sich Aktionsräume überlagern.

Am Beispiel der Schulen wird von den Gutachtern festgestellt (vgl. Kap. I, 2.3.1):

„Die Schulen, bei denen die Zusammenarbeit mit den Quartiersmanagement-Teams in der Zwischenzeit intensiver verläuft, haben sich nach und nach stärker für das Quartier geöffnet. Sie verstehen sich aufgrund der Konfrontation mit einem Kernproblem der Nachbarschaften (unterdurchschnittliche Ausbildung und Ausbildungsfähigkeit von Kindern und Jugendlichen) als zentrale Integrationsinstitutionen. Sie sind die Orte, über die man einen Zugang zu Bewohnergruppen finden kann, die sonst nur schwer erreichbar sind.“

Stellungnahme Senat:

Der Gutachter weist mit Recht darauf hin, dass eine enge Kooperation mit den ortsansässigen Schulen unverzichtbar ist. Die QM-Teams haben daher bereits in der Vergangenheit, da wo die Bereitschaft bestand, intensive Kontakte mit Schulleitungen, Lehrern, Elternvertretern und Schülern geknüpft und zahlreiche gemeinsame Projekte entwickelt und durchgeführt. Da diese Kooperationsbeziehungen auf dem Prinzip der Freiwilligkeit basieren, spielt hierbei die Motivationsarbeit eine große Rolle. Auf diesem Hintergrund kann die Einbeziehung der Schulen in die Mitarbeit bei der Quartiersentwicklung insbesondere unter Berücksichtigung der derzeit gravierenden Reformprozesse im Bildungsbereich nur schrittweise erfolgen. Zur Zeit finden in Umsetzung der Gutachterempfehlung in den Quartiersmanagementgebieten weitere Informations- und Kooperationsgespräche mit den Schulleitungen statt. Dies wird auch zukünftig weiterverfolgt werden.

Zum Mitteleinsatz halten die Gutachter fest (vgl. Kap. I, 2.3.3):

„Eindeutig positiv zu bewerten ist die in Berlin gelungene Bündelung von Mitteln aus den Programmen „Soziale Stadt“ und EFRE. Darüber hinaus findet eine „echte“ Bündelung verschiedener Finanzierungsquellen auf Landesebene nicht statt.“

Stellungnahme Senat:

Hervorzuheben ist aber die Tatsache, dass im Sinne einer stadträumlichen Konzentration wichtige Fachprogramme einzelner Senatsverwaltungen in Verantwortung der jeweiligen Ressorts prioritär in die QM-Gebiete gelenkt werden (siehe dazu Kap. III.2.2.2. im Evaluationsbericht). Beispielhaft seien für den Bereich Bildung und Jugend hier aufgeführt: Finanzierung von zusätzlichen Stellen- und Zusatzstunden zur Förderung der in QM-Gebieten lebenden Schüler, Förderklassen für Schüler nichtdeutscher Herkunftssprache und Zusatzstundenzumessung zu deren sprachlicher Förderung und sozialen Integration, Frequenzreduzierung in Schulen mit hohem Anteil von Kindern nichtdeutscher Herkunftssprache in sozial benachteiligten Gebieten. Darüber hinaus erfolgt eine Schwerpunktsetzung der Maßnahmen des Schul- und Sportanlagensanierungsprogramms, des Investitionsprogramms „Zukunft, Bildung und Betreuung“ (IZBB), die Zuordnung zusätzlicher Ganztagsschulen in gebundener Form und die Schwerpunktssetzung bei einer Vielzahl anderer Maßnahmen vorrangig in den QM-Gebieten. Kindertagesstätten werden zusätzlich personell und investiv ausgestattet.

Der bisher praktizierte Ansatz zur Einbeziehung sektoraler Landesprogramme in die Unterstützung und Entwicklung der besonders benachteiligten Stadtquartiere ist ein effektiver und praktikabler Weg. Er sollte daher fortgeführt werden, zumal bei der konkreten Programmumsetzung im Rahmen des Quartiersmanagements die Bündelung von Mitteln insbesondere auf der Projektebene stattfindet. Hierbei wird unmittelbar projektbezogen geprüft, welche Fördermittel, Programme und anderweitige Ressourcen für eine Projektrealisierung mobilisiert und zusammengeführt werden können. So gibt es beispielsweise Projekte, die anteilig aus Mitteln des Bezirksamtes, der Bundesanstalt für Arbeit, des Programms Quartiersmanagement oder einer Wohnungsbaugesellschaft finanziert werden. Mit dieser jeweils "maßgeschneiderten" Projektfinanzierung ist gleichzeitig als Nebeneffekt eine verbesserte Kooperation der beteiligten finanzmittelgebenden Stellen verbunden. Schwierigkeiten bei diesen Finanzierungen entstehen jedoch häufig aufgrund der oft sehr unterschiedlichen Förderverfahren und -konditionen der einzelnen Programme. Hier sind jeweils im Einzelfall die erforderlichen Flexibilisierungen und Sondertatbestände mit den programmverantwortlichen Stellen und Institutionen zu klären.

Die Bürgerbeteiligung hat in den QM-Gebieten deutlich zugenommen. Insbesondere die politische Entscheidung, den Bürgerinnen und Bürgern 500.000 € pro Quartier einmalig zur Verfügung zu stellen, um die aus Sicht der Betroffenen wichtigsten Probleme im Quartier angehen zu können – ohne auf Bewertungen und Entscheidungen der Verwaltung angewiesen zu sein, ist sehr gut angenommen worden.

Die Gutachter stellen dazu im Evaluationsbericht fest (vgl. Kap. I, 2.3.5 – 7):

„Gemessen an diesen Rahmenbedingungen sind die Erfolge des Quartiersmanagement-Verfahrens in dem Bemühen, mehr Bewohner zu verantwortungsbewussten Handeln und zu Selbsthilfe anzuregen, deutlich sichtbar. In den Befragungen wurde vielfach deutlich, dass die Bewohner durch die Arbeit der Quartiersmanagement-Teams das Gefühl bekommen, nicht mit ihren Problemen allein gelassen zu werden. Die finanziellen Unterstützungsmöglichkeiten, insbesondere der Quartiersfonds und der Aktionsfonds, tragen dazu bei, dass sich Bewohner selbst in einzelnen Projekten engagieren.“

sowie

„Die Erfahrungen aus dem Quartiersfonds zeigen, dass Bewohner sich in dem Moment engagieren, wo sie ein konkretes und für sie nachvollziehbares Mitspracherecht bei den Entscheidungen bekommen. Dies gilt sowohl auf der Ebene der Konzeptentwicklung und der daraus abgeleiteten Handlungsschwerpunkte als auch in der Umsetzung einzelner Projekte. Die Bewohner im Quartier verfügen in der Regel über eine fundierte Einschätzung der Kernprobleme und möglicher Lösungsansätze und sollten daher unbedingt weiter in den Entscheidungsprozess integriert werden.

Aus den Quartiersfondsjurys haben sich in einigen der Berliner Quartiersmanagement-Gebieten so genannte „Bewohnerbeiräte“ entwickelt, mit denen das Quartiersmanagement-Team regelmäßig über zentrale Fragen der Quartiersentwicklung diskutiert. Diese Beiräte sollten unterstützt und mit Entscheidungskompetenzen ausgestattet werden.

Stadtteilplenen, wie es sie in einigen Quartiersmanagement-Gebieten gibt, haben zu sehr den Charakter von Informationsgremien, in denen bereits getroffene Entscheidungen vorgestellt werden. Zwar kann auch ein Stadtteilplenum eine Empfehlung zu Gunsten oder Ungunsten einer Maßnahmen abgeben, diese haben jedoch in der Regel keinen verbindlichen Charakter.“

sowie

„Deutlich spürbar sind die Wirkungen des Quartiersmanagements auf die Kommunikation zwischen Verwaltung und Bürgern. Durch die Öffentlichkeitsarbeit des Quartiersmanagement-Teams fühlen sich viele Bewohner besser informiert und besser am Verwaltungshandeln und an Entscheidungsprozessen beteiligt. Dies wird deutlich sowohl bei den Bewohnerbefragungen als auch durch eine steigende Zahl von Menschen, die das Quartiersmanagement als Lösungsinstanz für ihre Sorgen und Probleme begreifen.“

Insgesamt sind, so die Gutachter, im Verfahren des Quartiersmanagements Erfolge sichtbar, auch wenn sie sich derzeit noch auf eine Verbesserung der Lebensqualität konzentrieren (vgl. Kap. I, 2.4.1):

„Die Analyse der bislang initiierten und umgesetzten Maßnahmen zeigt sehr deutlich, dass die Quartiersmanagement-Teams in den Bereichen, die die Verbesserung der Lebensqualität beinhalten, eine effiziente und funktionierende Ergänzung zur Verwaltung sind. Auch die Optimierung der sozialen Infrastruktur und die Ergänzung durch kleinteilige, am Bedarf orientierte Angebote ist mit Mitteln des Programms „Soziale Stadt“ und verstärkt durch die Nutzung des Quartiersfonds betrieben worden.

In den Bereichen, in denen es darum geht, Benachteiligungen von Bewohnern auszugleichen oder die Voraussetzungen zur Verbesserung der Zugangschancen zum Arbeitsmarkt und Gesellschaft insgesamt zu verbessern, sind die formulierten Ziele deutlich schwieriger durch Maßnahmen zu unterlegen. Hier haben die Quartiersmanagement-Teams die entsprechenden Institutionen, zu deren Aufgabenbereich Jugendpolitik, Sozialpolitik und Arbeitsmarktpolitik gehören, für die spezifischen Handlungsbedarfe im Quartier sensibilisiert. Die Beteiligung an notwendigen Maßnahmen und die sich aus den Problemen in den Quartieren ergebenden Anforderungen an eine veränderte Schul-, Sozial- oder Arbeitsmarktpolitik (auch auf Landesebene) sind jedoch erst in Ansätzen sichtbar.“

Stellungnahme Senat:

Grundsätzlich ist festzustellen, dass in den Quartiersmanagementgebieten bereits erste Stabilisierungserfolge zu verzeichnen sind. So haben Quartiersmanagementprojekte (z.B. im Quartier Bülowstraße/Wohnen am Kleistpark im Bezirk Schöneberg-Tempelhof oder im Quartier Zentrum Kreuzberg/Wassertorplatz) dazu geführt, dass bei den Bewohnern das Verantwortungsgefühl für ihren unmittelbaren Wohnbereich, die Nachbarschaft und den Stadtteil spürbar zugenommen hat. In der Folge sind Vandalismus und Verwahrlosung zurück gegangen. Zudem wurde der nachbarschaftliche Zusammenhalt gestärkt, die Wohnqualität ist deutlich gestiegen. Das Quartiersmanagementprogramm hat in den Gebieten den Prozess einer integrierten Stadtteilentwicklung in Gang gesetzt. Es ist gelungen, in seiner Funktion als „Motor“ Anstöße und Anregungen zur Beteiligung an Bewohner, Einzelhändler, Firmen, Hauseigentümer, Wohnungsbaugesellschaften, Träger von Gemeinbedarfseinrichtungen etc. weiterzugeben. Das hat dazu geführt, dass diese Akteure zunehmend eigenständige Maßnahmen und Projekte auf den Weg bringen, die eine positive Entwicklung des Stadtteils zum Ziel haben.

Zusammenfassend stellen die Gutachter dazu fest (vgl. Kap. I, 3.1):

„Auch wenn sich das Quartiersmanagement-Verfahren in Berlin durch seine Zielsetzung und z.T. auch schon realisierte Umsetzung positiv von vielen anderen Bundesländern abhebt, ist das Verfahren in seiner jetzigen Ausprägung noch nicht ausgereift genug, um grundlegende Verbesserungen in den Handlungsfeldern Arbeitsmarkt- und Strukturpolitik, Wirtschaftsförderung und Stadtteilökonomie, Schule und Bildung sowie Gesundheitsförderung zu erreichen. Die umgesetzten Maßnahmen konzentrieren sich noch zu stark auf eine Verbesserung der Lebensqualität. Eine systematische Verbesserung der Lebenschancen kann mit den bestehenden Organisationsstrukturen nicht durchgreifend in Angriff genommen werden.“

Stellungnahme Senat:

Mit den für das Berliner Quartiersmanagement umfassend formulierten Zielen wird die enge Wechselwirkung von gesellschaftlichen, individuellen und stadträumlichen Ursachen berücksichtigt. An dieser umfassenden und integrierten Zielformulierung innerhalb der Schwerpunkte „Erhöhung der Lebensqualität“ und „Verbesserung der Lebenschancen“ soll auch zukünftig festgehalten werden. Deutlich zu optimieren ist jedoch noch die Zielumsetzung innerhalb der Bereiche "Verbesserung der Lebenschancen". Die Handlungsmöglichkeiten und die Ressourcen des Quartiersmanagements auf der Gebietsebene sind zur Umsetzung der strategischen Ziele im Bereich der Bildung, Beschäftigung, Wirtschaftsförderung sowie Gesundheitsförderung bisher nicht ausreichend. Um das Quartiersmanagementverfahren durch die jeweils zuständigen Senatsverwaltungen verstärkt zu unterstützen, ist eine Intensivierung der Kooperation und eine ressortübergreifende Festlegung von Zielen und Maßnahmen einer stärker räumlich ausgerichteten Fachpolitik notwendig. Dies betrifft insbesondere die Bereiche Bildung und Beschäftigung. Entsprechend ihrer gesamtstädtischen Relevanz ist daher bereits bei der Formulierung der strategischen Ziele eine intensive Abstimmung auf Landesebene erforderlich. Zur Optimierung des integrierten Ansatzes des Quartiersmanagements werden derzeit bereits in der bestehenden Lenkungsrunde Soziale Stadt auf Staatssekretärsebene unter Beteiligung der Senatsverwaltungen für Stadtentwicklung; Bildung, Jugend und Sport; Gesundheit, Soziales und Verbraucherschutz sowie Arbeit, Wirtschaft und Frauen die strategischen Ziele auf Landesebene diskutiert und abgestimmt. Neben dieser Zielformulierung werden in der Lenkungsgruppe darüber hinaus die sektoralen Programme der jeweiligen Fachressorts hinsichtlich ihrer regionalen Verwendungsmöglichkeiten und ihrer jeweiligen Kompatibilität untereinander intensiv geprüft.

Kritisch wird in dem Bericht der Gutachter angemerkt (vgl. Kap. I, 2.2.1):

„Auf der Quartiersebene zeigt sich, dass die auf der Basis der jeweiligen spezifischen Problemsituation entwickelten Strategien von sehr unterschiedlicher Qualität sind. Zum Teil ist nur eingeschränkt zu erkennen, dass zwischen den benannten Kernproblemen im Gebiet und dem tatsächlichen Schwerpunkt der Bemühungen des Quartiersmanagement-Teams ein Zusammenhang besteht. Fast in allen Gebieten dominierten zunächst Projekte, die dem Ziel der allgemeinen Verbesserung der Lebenssituation zuzuordnen sind. Im Zeitverlauf haben sich die Teams zunehmend auch der sozialen Probleme in den Quartieren angenommen und teilweise zum Beispiel die Themen Integration und Chancenverbesserung auf dem Arbeitsmarkt zu Schwerpunkten der Arbeit gemacht.“

Stellungnahme Senat:

Zukünftig wird noch stärker als bisher zu prüfen sein, welche Relevanz die verschiedenen strategischen und operationalen Ziele auf der Grundlage der jeweiligen Stärken-Schwächen-Analysen in den einzelnen Gebieten haben. Es ist bereits veranlasst worden, dass die bewilligten Projekte strategischen Zielen und ihnen Zielerreichungsindikatoren zugeordnet werden. Bisher erfolgte die Abstimmung der integrierten Handlungskonzepte in den bezirklichen Steuerungs- und Lenkungsrunden; dies sollte auch weiterhin der Fall sein. Es ist jedoch im Sinne der Gutachterempfehlung darauf hinzuarbeiten, über eine entscheidungsbefugte Besetzung der Steuerungsgremien im Bezirk mit allen relevanten Fachressorts die Verbindlichkeit des Integrierten Handlungskonzeptes als Strategie der Stadtteilentwicklung auch für die einzelnen Fachämter abzusichern.

3) Empfehlungen der Gutachter

Aus den Bewertungen von Erfolg und bestehenden Schwierigkeiten bei der Umsetzung des Quartiersmanagements leiten die Gutachter folgende grundsätzliche Empfehlung ab (vgl. Kap. I, 3.1):

„Nimmt man den übergreifend formulierten Anspruch an ein integriertes Programm, durch das grundlegende Veränderungen bei der sozialen Situation in vielen Stadtteilen erreicht werden, ernst, muss der Handlungsrahmen für das Quartiersmanagement erweitert und gestärkt werden. Die Entscheidungen für den Einsatz der bisherigen Programmmittel aus dem Bund-Länder-Programm „Soziale Stadt“ sind aufgrund verschiedener Restriktionen und Entscheidungsstrukturen nicht in ausreichendem Maße auf (soziale) Schlüsselprobleme fokussiert. Hier ist zu berücksichtigen, dass es in der Regel primäre (Bildung, Sprachkenntnisse, Erziehung) und sekundäre (Armut, Arbeitslosigkeit, Perspektivlosigkeit, Lethargie) Problemkomplexe gibt, die weitere soziale Probleme zur Folge haben. Es besteht noch kein Konsens zwischen den Quartiersmanagement-Teams, Bezirks- und Landesverwaltungen sowie vor allem auf der politischen Ebene darüber, welche Aufgaben/Ziele (Beschränkung auf Verbesserung der Lebensqualität und/oder stärkere Verbesserung der Lebenschancen in den Gebieten) dringlich sind und welche Veränderungen im Rahmen des Quartiersmanagement-Programms erreicht werden können. Es wird jedoch deutlich, dass – nimmt man die Probleme und den (im Senatsbeschluss formulierten) Anspruch des Programms ernst – sowohl auf Landes- als auch auf Bezirks- und Quartiersebene viel weitergehende Handlungs- und Entscheidungsstrukturen geschaffen werden müssen. Ein wichtiges Problem bleibt die nur schwer zu überwindende Segmentierung der Behörden auf Bezirks- und Landesebene. Ursache dafür sind vor allem fehlende politische Entscheidungen über die Rolle des Quartiersmanagements im Zusammenhang mit insgesamt in der Stadt vorhandenen Problemen wie Arbeitslosigkeit, Integration, Bildung und Sozialhilfeabhängigkeit – um nur die wichtigsten zu nennen.“

Für den Fortgang des Quartiersmanagements und seine Weiterentwicklung leiten die Gutachter daraus grundsätzlich folgende primäre Zielsetzungen – vorbehaltlich einer erforderlichen gebietsspezifischen und problemorientierten Gewichtung - ab:

- „Verbesserung der vorschulischen Bildung und Erziehung. In den Gebieten, in denen sich Kinder nichtdeutscher Herkunftssprache und Kinder bildungsferner und schlecht integrierter deutscher Haushalte konzentrieren, muss der Staat zusätzliche Erziehungsleistungen erbringen. Viele Grundlagen werden bereits im vorschulischen Alter gelegt (Spracherwerb, Erwerb von motorischen Fähigkeiten etc). Die bisherigen Angebote sind nicht verpflichtend und werden oft gerade von den „betroffenen“ Eltern nicht angenommen. Ziel muss es sein, nachfragegerechte Angebote zu konzipieren, rechtliche und finanzielle Rahmenbedingungen zu schaffen und die Umsetzung und Akzeptanz solcher Angebote sicherzustellen.

- Verminderung der Schulabbrecherquote/Verbesserung der Schulleistungen. Die Steigerung der Zahl der Jugendlichen mit abgeschlossener Ausbildung ist einer der wichtigsten Wege, Langzeitarbeitslosigkeit und wirtschaftliche Unselbstständigkeit zu vermeiden. Ziel muss es sein, durch die Schaffung/Neukonzeption verschiedener Unterstützungsmaßnahmen die Zahl der Schulabbrecher messbar zu senken und die Schulleistungen insgesamt zu verbessern.

- Senkung der Sozialhilfezahlen/Arbeit

statt Sozialhilfe. In vielen Quartiersmanagement-Gebieten steigt die Zahl der längerfristig zu einem großen Teil von Sozialhilfe lebenden Menschen. In der immer noch stark durch die Arbeitswelt bestimmten Gesellschaft wächst dadurch die Zahl derjenigen, die von einem aktiven gesellschaftlichen Leben ausgeschlossen sind. Durch die räumliche Konzentration der Sozialhilfefälle entsteht ein zusätzliches Problem: Es fehlen „Vorbilder“, Anreize und „Druck“, sich selbst aus der Transfereinkommens-Situation zu „befreien“; die Akzeptanz des „Sozialhilfedaseins“ steigt. Ziel muss es sein, die Sozialhilfeleistungen inklusive der dazugehörigen Beratungen so zu organisieren, dass mehr Menschen der Eintritt in die wirtschaftliche Selbstständigkeit und das damit verbundene größere Selbstbewusstsein ermöglicht wird. Dazu sind unter Umständen auch Umschichtungen in Richtung „Arbeit statt Sozialhilfe“ notwendig. Entsprechende gesetzliche Regelungen und Angebote zum attraktiven und niedrigschwelligen Angebot sind zu entwickeln.

- Steigende Vermittlungsquoten in den Arbeitsmarkt. Arbeitslosigkeit ist eines der Schlüsselprobleme in den Quartiersmanagement-Gebieten. Neben Maßnahmen, die allgemein der besseren Qualifizierung und damit der Verringerung des Arbeitslosigkeitsrisikos dienen, sind die herkömmlichen arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen und Programme zu überprüfen und verbessern. Qualifizierungsmaßnahmen sind stärker als bisher hinsichtlich ihres Erfolges zu überprüfen. Ziel muss es sein, eine spürbare Steigerung der Vermittlung von Arbeits-losen in den Arbeitsmarkt zu erreichen.

- Verbesserung des Subjektiven Sicherheitsempfindens/Senkung der Kriminalität. In vielen Quartiersmanagement-Gebieten ist die Kriminalitätsrate nicht überdurchschnittlich hoch. Vielfach ist jedoch das subjektive Sicherheitsempfinden der Bewohner geringer als in anderen Stadtteilen. Hervorgerufen wird dies durch teilweise offen sichtbare Formen der Kriminalität (Vandalismus, Drogenhandel/ –konsum etc.) sowie durch das vielerorts „unwirtlichere“ Umfeld. Ziel muss es sein, das subjektive Sicherheitsempfinden der Bewohner messbar (abfragbar) zu steigern und Kriminalität zu senken.

- Steigerung der Attraktivität des Wohnumfeldes. Viele Bewohner in den Quartiersmanagement-Gebieten fühlen sich benachteiligt, weil Verschmutzungen, Vandalismus, Müllproblem, Hundekot auf den Straßen einen im Vergleich zu anderen Stadtgebieten allgemeinen Zustand von Verwahrlosung vermitteln. Ziel muss es sein, u.a. durch bessere Reinigung, Prophylaxe, Stärkung von Verantwortung gegenüber dem öffentlichen Raum die Belastung spürbar zu verringern.“

Die strategischen Ziele, die der Senat mit dem Quartiersmanagement verfolgt, bewerten die Gutachter wie folgt (vgl. Kap. I.2.2.1):

„Sowohl die anfangs formulierten Handlungsfelder, als auch die im Laufe der Evaluation entwickelten strategischen Ziele beschreiben einen sehr umfassenden Ansatz zur Minimierung der negativen Folgen einer verstärkten Segregation. Dieser geht deutlich über das hinaus, was in anderen Bundesländern im Zusammenhang mit der Umsetzung des Programms „Soziale Stadt“ entwickelt wurde. Zudem wurde in Berlin die Notwendigkeit erkannt, über ein Ressortprogramm aus dem Bereich der Stadtentwicklung hinaus, einen ressortübergreifenden politischen Ansatz für belastete Stadtquartiere sowie für die Stadt insgesamt zu entwickeln. Entsprechende Ziele sind auch in dem Senatsbeschluss zur „Urbanen Integration“ formuliert, mit dem die verschiedenen betroffenen Senatsverwaltungen zu Zusammenarbeit aufgefordert werden. Die umfassende Zielformulierung entspricht sowohl den internationalen Erfahrungen als auch den Forderungen, die durch das erste Gutachten zur sozialen Stadtentwicklung[3] in Berlin an ein entsprechendes Programm gestellt wurden.“

sowie

Vor diesem Hintergrund ist die breite und umfassende Zielformulierung des Berliner Quartiersmanagement-Verfahrens zu begrüßen. Sowohl in den zu Beginn des Verfahrens formulierten Handlungsfeldern als auch in den im Laufe der Evaluation gemeinsam mit der Senatsverwaltung und den Quartiersmanagement-Teams entwickelten strategischen Zielen werden die beiden grundsätzlichen, sich aus dem Zusammenspiel zwischen Gebietsdefiziten und sozialen Konzentrationsprozessen ergebenden Zielebenen „Verbesserung der Lebensqualität“ und „Verbesserung der Lebenschancen“ sichtbar. Am deutlichsten formuliert ist die Zielebene „Verbesserung der Lebensqualität in den Stadtteilen“ im Verbund der verschiedenen strategische Ziele „Verbesserungen des Wohn- und Lebensraumes“, „Bewohneradäquate soziale Infrastruktur“ und „Verbesserte Stadtteilkultur“. Auf verbesserte Chancengleichheit ausgerichtet sind die Ziele „Mehr Chancen auf dem Arbeitsmarkt“ und „Mehr Fort- und Weiterbildung“. Durch die Ziele „Besseres Gesundheitsniveau“ und „Besseres Sicherheitsniveau“ wird verdeutlicht, dass auch Strategien gegen Defizite entwickelt werden sollen, die häufig die Bewohner in den Gebieten direkt belasten. Die Ziele „Tolerantes Zusammenleben/Unterstützendes Sozialgefüge“ und „Mehr Partizipation der Bewohner“ tragen der Netzwerkarmut in den betroffenen Stadtteilen Rechnung.“

Vor diesem Hintergrund identifizieren die Gutachter Defizite bei der strategischen Ausrichtung der Verfahrensgrundsätze des Berliner Quartiersmanagements. Insbesondere Zuständigkeiten und die Verbindlichkeit von Beschlüssen bedürfen größerer Präzision (vgl. Kap. I, 2.2.2):

„Zur Optimierung des integrierten Ansatzes ist eine höhere politische Verbindlichkeit der Beschlüsse auch für die bislang nicht federführenden Senatsverwaltungen erforderlich. Ausgehend von den im Rahmen des Quartiersmanagement-Verfahrens formulierten Zielen ist eine gesamtstädtische Strategie aufzustellen (ressortübergreifende Arbeitsgruppe).“

Aber auch die Umsetzung des Quartiersmanagements als ressortübergreifende Strategie, die alle betroffenen Ressorts einbezieht, muss laut Gutachter verbessert werden (vgl. Kap. I, .2.3.1):

„In den fünf bisher stattgefunden Staatsekretärs-Lenkungsgruppen wurden grundlegende Probleme zu Fragen der „Sozialen Stadt“ erörtert, es wurden jedoch in der Regel keine verbindlichen Beteiligungen (finanziell, durch eigene Maßnahmen der jeweiligen Ressorts, durch Teilnahme der nicht-federführenden Verwaltungen am Entscheidungsprozess zum Gesamtprogramm) vereinbart.“

sowie

„Ein Problem bleibt die Kooperation mit Institutionen, die nicht klar der Bezirksebene zuzuordnen sind. Dazu gehören vor allem die Arbeitsämter, die Schulen und die Wirtschaftsförderung.“

sowie

„Die Bezirklichen Bündnisse für Wirtschaft und Arbeit sind ein erster richtiger Ansatz der lokalen Orientierung bei den Bemühungen um den Abbau der Arbeitslosigkeit. Die Quartiersmanagement-Gebiete müssten allerdings bei den Bezirklichen Bündnissen für Wirtschaft und Arbeit stärker berücksichtigt werden.

Analoges gilt für die systematische Kooperation mit Schulen. In den letzten Jahren ist der Anteil der Kinder und Jugendlichen nicht deutscher Herkunftssprache in den Quartiersmanagement-Gebieten immens angestiegen (39 % ausländische Kleinkinder im Vergleich zu 19 % im Berliner Durchschnitt und fast 50 % ausländische Kinder/Jugendliche im Vergleich zu 21 % im Berliner Durchschnitt). Wenn man vermeiden will, dass sich die heute schon bestehenden massiven Entwicklungsprobleme verschärfen, wäre eine höhere Investition in die Ausbildung der in den Quartiersmanagement-Gebieten lebenden Kinder und Jugendlichen notwendig. Bislang erfolgt die Einbindung der Schulen in die Quartiersentwicklung in der Regel über einzelne Projekte. Die Schulen werden z.B. durch die Quartiersmanagement-Teams bei baulichen Maßnahmen und der Verbesserung der Ausstattung, z.T. auch bei der Erstellung von Schulprofilen unterstützt. Diese Tendenz hat sich durch die Einrichtung des Quartiersfonds, an den häufig Anträge von Elterninitiativen oder Schulvereinen gestellt wurden, verstärkt.“

sowie

„Bisher fehlt es an Konzepten, bei denen systematisch über die Schulen mit den Eltern ein regelmäßiger Kontakt aufgebaut wird, um darüber gezielter die Bewohner zu motivieren, sich generell an der Entwicklung des Gebietes zu beteiligen.“

Neben den strategischen Defiziten wird im Rahmen der Evaluation von den Gutachtern auch der verwaltungsmäßige Aufwand bei der Umsetzung des QM-Verfahrens kritisiert (vgl. Kap. I, 2.3.4):

„Es zeigt sich an vielen Stellen, dass die Bewilligung und Abrechung der Programmmittel einen erheblichen Teil der Ressourcen der Quartiersmanager bindet, die eigentlich für andere Aufgaben zur Verfügung stehen müssten. Es ist dringend zu prüfen, welche Vereinfachungen im Bewilligungs- und Abrechnungsverfahren erreicht werden können (Integriertes Projektteam unter Einbeziehung haushaltstechnischer Kompetenz und IBB).“

Letztlich regen die Gutachter im Evaluationsbericht an, die empirische Basis für eine qualitative und quantitative Erfolgskontrolle zu verbessern (vgl. Kap. I, 2.4):

„Will man die weit formulierten Ziele erreichen, so ist das Quartiersmanagement-Verfahren, so wie es zurzeit angelegt ist, überfordert, da es zu stark von einem Ressort und seinen Handlungsmöglichkeiten geprägt ist. Die Verbesserung der Bildungsangebote, eine funktionierende Arbeitsmarktpolitik, eine veränderte Sozialhilfepolitik, die Anreize für eine Integration in die Gesellschaft schafft, bleiben primär Aufgabe der entsprechenden Fachressorts. Die im Rahmen des Quartiersmanagement-Verfah-rens initiierten, umgesetzten und finanzierten Maßnahmen können die grundsätzlichen Defizite in diesen Politikbereichen nicht kompensieren.

Eine Beurteilung der erfolgten Wirkungen auf die zentralen Problemfelder wird durch die schwache empirische Basis, auf der Probleme beschrieben (Indikatoren) und Wirkungen verfolgt werden können (Veränderung von Indikatoren) erschwert. Generell ist die empirische Basis zur Identifikation und Darstellung der Defizite und Entwicklungsbedarfe schwach. Es gibt weder eine zentrale Sammlung der Daten, die Schulleistungen dokumentieren, noch eine differenzierte Arbeitsmarktbeobachtung oder eine systematische Analyse der Zu- und Abwanderungen nach Haushaltsmerkmalen, aus denen sich der wirtschaftliche und soziale Status der Bewohner ablesen ließe. Eine Wirkungsanalyse oberhalb der Projekt- oder Maßnahmenebene kann daher nur bislang im wesentlichen nur qualitativ erfolgen.“

Stellungnahme Senat:

Das Quartiersmanagement ist grundsätzlich der richtige stadtentwicklungspolitische Ansatz, um die vielschichtig sich überlagernden, komplexen Probleme in den Gebieten mit besonderem Entwicklungsbedarf nachhaltig und systematisch zu verbessern. Allerdings ist zu beachten, dass Problemkomplexe mit gesamtgesellschaftlichen Charakter (wie z.B. in der Bildung / Erziehung) nicht auf QM-Gebiete reduziert sind.

Das Quartiersmanagement verfolgt als Instrument der sozialen Stadtentwicklung die stadträumliche Entwicklungsförderung in Zusammenarbeit mit allen relevanten Fachressorts. Der Senat stimmt mit dem Gutachter darin überein, dass es zur Umsetzung der beschriebenen Ziele integrierter Konzepte bedarf und bereits für deren Formulierung eine ressortübergreifende enge Zusammenarbeit unerlässlich ist (siehe dazu auch Stellungnahme unter 2b). In de der dazu bereits zu Beginn des QM-Verfahrens eingerichteten Staatssekretärs-Lenkungsrunde sind die grundsätzlichen Themen des QM durchaus erörtert und mit wesentlichen Vereinbarungen abgeschlossen worden (so z.B. Abstimmungen zur Kooperation mit den Servicegesellschaften, zu den Stadtteilzentren oder auch den Bezirklichen Bündnissen für Wirtschaft und Arbeit sowie zur Verfügbarkeit von Daten). Der Quartiersmanagement-Prozess wird auch künftig von dieser Lenkungsgruppe begleitet, um die erforderlichen Schwerpunkte zu setzen.

4) Optimierung des QM

Aus der Bewertung des Quartiersmanagements durch die Evaluatoren ergeben sich zusammengefasst folgende Handlungsempfehlungen:

Für die weitere Umsetzung wird empfohlen, über die Staatssekretärs-Lenkungsrunde hinaus eine Intensivierung der Kooperation zur ressortübergreifenden Festlegung und Umsetzung einer veränderten Politik und Unterstützung für die QM-Gebiete verbindlich festzulegen (vgl. Kap. I, 2.2.2):

„Stärker als in der Vergangenheit sollte die Strategie für das Gebiet so formuliert werden, dass ersichtlich wird, welche Veränderungen für das Gebiet bis zum Abschluss oder Reduzierung des Quartiersmanagement-Verfahrens erreicht werden sollen. Diese Veränderungen und der daraus resultierende veränderte Charakter des Stadtteils sollten möglichst klar und präzise formuliert werden. Es ist durchaus möglich, dass verschiedene Ziele kontinuierlich und über einen längeren Zeitraum eine Rolle spielen, weil ständig neue Bewohner mit Integrationsschwächen in das Gebiet zuwandern. Von anderen Zielen, insbesondere solchen, die die Verbesserung der Lebensqualitäten beinhalten, ist zu erwarten, dass sie im Zeitverlauf erreicht werden können. Das auf diese Weise formulierte Leitbild sollte realistisch und konsensfähig sein. Bislang werden ansatzweise Leitbilder durch die Quartiersmanagement-Teams formuliert, die sehr abstrakt einen „Wunschzustand“ beschreiben, ohne dass die Tragweite und Veränderbarkeit der Rahmenbedingungen in den Gebieten ausreichend berücksichtigt wird.

Das Leitbild (=Zielformulierung für das Quartier) sollte in das Handlungskonzept aufgenommen werden und durch die politische Ebene des Bezirkes als verbindliches Entwicklungsziel beschlossen werden. Das Handlungskonzept wird somit gleichzeitig zur Grundlage für Diskussionen über die Relevanz einzelner Maßnahmen im Sinne der Zielformulierung.

Für einige zentrale strategische Ziele sind Projekte auf Landesebene zu entwickeln, weil Fachverwaltungen auf Landesebene beteiligt werden müssen (z.B. in den Bereichen: Vorschulische Bildung, Arbeitsmarktpolitik, Schulpolitik). In den Handlungskonzepten auf Quartiers-/Bezirksebene sind diese zentralen Defizite so zu beschreiben, dass auf Senatsebene entsprechende Projekte konzipiert und die dafür erforderlichen grundsätzlichen politischen Weichenstellungen erfolgen und begründet werden können.“

Stellungnahme Senat:

Ausgehend vom integrierten Handlungsansatz des Quartiersmanagements soll der breite strategische Zielansatz des Berliner Quartiersmanagements, der sowohl die „Erhöhung der Lebensqualität“ als auch die „Verbesserung der Lebenschancen“ verfolgt, beibehalten werden. Zur Erhöhung der Wirksamkeit des strategischen Zielansatzes des Berliner Quartiersmanagements ist auf der Landesebene die ressortübergreifende Abstimmung dieser Ziele - insbesondere in den Politikfeldern Bildung und Beschäftigung - weiter zu verbessern. Die bereits gebildete Staatssekretärslenkungsrunde "Soziale Stadt" unter Beteiligung der Senatsverwaltungen für Stadtentwicklung; Bildung, Jugend, Sport; Gesundheit, Soziales und Verbraucherschutz sowie Arbeit, Wirtschaft und Frauen wird weitergeführt und die Arbeit ihrer ressortübergreifenden Vorbereitungsgruppe intensiviert. Bei Bedarf werden entsprechende weitere Fachressorts hinzugezogen. Zur Absicherung des ressortübergreifenden Ansatzes sollen zukünftig die strategischen Zielsetzungen für die QM-Gebiete mit Senatsbeschluss festgesetzt werden.

Angesichts der notwendigen dezentralen und quartiersspezifischen Lösungen müssen, so die Gutachter, die QM-Teams langfristig den Bezirken zugeordnet werden (vgl. Kap. I, 2.3.2):

„Obwohl sich die Kooperation zwischen Bezirksverwaltungen und Quartiersmanagement-Teams im Zeitverlauf deutlich verbessert hat, führt aus Sicht der Evaluation langfristig kein Weg an einer engeren organisatorischen Anbindung an die Bezirke vorbei. In einem Kooperationsvertrag zwischen Senat und Bezirken sollte als Bedingung für die finanzielle Förderung von Maßnahmen die Etablierung einer regelmäßigen Steuerungsrunde gefordert werden. Stärker als bisher ist dabei darauf zu achten, dass in diesen Steuerungsrunden eine grundsätzliche Diskussion über die Arbeitsteilung zwischen Bezirksverwaltung, öffentlichen und privaten Trägern und Quartiersmanagement-Teams stattfindet und eine sowohl für das Quartiersmanagement als auch für die Bezirksverwaltung bindende Strategie (Handlungskonzept mit Aufgabenteilungen) festgelegt wird. Wenn sich die Steuerungsrunde für ein Projekt entschieden hat, z.B. für eine Neugestaltung von Freiflächen, so muss gewährt sein, dass die Mittel über das Förderprogramm „Soziale Stadt“ nur eine Anschubfinanzierung sind und der Bezirk die Folgekosten (z.B. Instandhaltung) übernimmt. Für die zweckgebunden Einspeisung der Programmmittel in die Bezirkshaushalte spricht die daraus erwachsene größere „Verantwortung“ der politischen Gremien und der Verwaltungsgremien auf Bezirksebene. Für den Verbleib der Mittel in einem Landesprogramm sprechen – neben der geringeren Anfälligkeit für „Streichungen“ – die möglicherweise größeren Chancen, eine integrierte Finanzierung des Programms zu erreichen.“

Stellungnahme Senat:

Prinzipiell handelt es sich beim Quartiersmanagement um ein lokal bzw. dezentral wirksames Stadtteilverfahren. Von daher kommt der stärkeren Verantwortungsübernahme durch die Bezirke eine große Bedeutung zu. Zukünftig sind daher verstärkt Zielbestimmungen der Bezirke mit Hilfe der Integrierten Handlungskonzepte als Richtschnur für eine treffsichere Zielbestimmung und Programmentwicklung einzubeziehen. Die Dezentralisierung der Programmsteuerung ist mit der Erarbeitung eines entsprechenden Konzeptes durch die Senatsverwaltung für Stadtentwicklung bereits begonnen worden. Damit sollen problemadäquate Organisationsstrukturen zur Übernahme der gebietsbezogenen Steuerung in den jeweiligen Bezirken verankert werden, die sicherstellen, dass der integrierte Ansatz zielorientiert und effizient umgesetzt werden kann. In diesem Zusammenhang ist ein Pilotvorhaben mit dem Bezirk Mitte bereits eingeleitet worden.

Ein wesentlicher Ansatzpunkt der Evaluation stellt die Verbesserung der individuellen Lebensperspektiven in den Quartieren dar, insbesondere die Verbesserung der schulischen Bildung. Deshalb stellen die Gutachter die stärkere Verknüpfung von Quartiersmanagement und Schule als notwendig dar (vgl. Kap. I, 2.3.2):

„Als erster Schritt in diese Richtung, sollten die Schulleiter, wahlweise die Schulstadträte, in die bezirklichen Steuerungsrunden einbezogen werden. Eine weitere Möglichkeit wäre die Einrichtung von Schulleiterrunden, an denen Vertreter des Quartiersmanagement und/oder der Lenkungsrunde teilnehmen. Darüber hinaus ist dringend eine verstärkte inhaltlich/konzeptionelle Zusammenarbeit zwischen der Senatsschulverwaltung und der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung erforderlich, zum Beispiel um Ressourcen für die Beteiligung der Schulen am Entwicklungsprozess (Stundenbudgets) auszuhandeln, um spezielle Projektmittel für Schulen in Quartiersmanagementgebieten zu ermöglichen oder um eine Ganztagsbetreuung in bestimmten Fällen anzuregen und zu organisieren. Die bisher schwierige Integration der Schulen in den Quartiersentwicklungsprozess ist dadurch erschwert, dass die Schule als Ort unter der Verwaltung des Bezirkes, der Schulbetrieb jedoch unter der Verwaltung des Landes steht. Im Sinne einer stärkeren Position und lokalen Einbindung ist im Rahmen der Verwaltungsreform und der neu zu definierenden Aufgabenteilung zwischen Land und Bezirken auch über eine generelle (organisatorische) Zuordnung der Schulen zu den Bezirken nachzudenken[4].“

Stellungnahme Senat:

Im Rahmen ihrer im neuen Schulgesetz geregelten Selbstständigkeit und Eigenverantwortung haben die Schulen künftig die Möglichkeit, außerschulische Kooperationen selbst zu gestalten und auch zu finanzieren. Schulstandortbezogene Schwerpunktsetzungen bei speziellen Projektmitteln wie auch die Festlegung der Schulen mit Ganztagsbetreuung einschließlich daraus resultierender Maßnahmen obliegen den Bezirken in ihrer Funktion und Verantwortung als Schulträger.

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Um die Strategien in den Gebieten integrativer zu gestalten, halten die Gutachter eine weitergehende Bündelung von Ressourcen für erforderlich (vgl. Kap. I, 2.3.4):

„Hohe finanzielle Aufwendungen, die die Verbesserung der Lebenschancen zum Ziel haben, müssen trotz knapper Haushaltsmittel auf alle Fälle auch zukünftig in den Quartiersmanagement-Gebieten, in denen die Mängelindikatoren hoch korreliert sind, erbracht werden. So kann verhindert werden, dass ein großer Anteil der Bewohner dieser Quartiere lebenslang Transferleistungen erhalten. Eine (weitere) Reduktion der Mittel führt u.E. zu weiter steigenden Belastungen z.B. bei der Sozialhilfe und bei Transferleitungen infolge von Langzeitarbeitslosigkeit und ist daher aus volkswirtschaftlichen Gründen abzulehnen. Dabei muss klar sein, dass dies vermutlich im Vergleich zu anderen Stadtteilen keine insgesamt höhere Pro-Kopf-Aufwendung bedeutet, da andere staatliche Zuwendungen (z.B. Finanzierung aufwendiger kultureller Angebote, Finanzierung des Studiums) in den Quartiersmanagement-Gebieten nicht in gleichem Umfang in Anspruch genommen werden.

- Bestehende Förderprogramme des Bundes und der Europäischen Union sind auszuschöpfen und fördersystematisch bedingte Ungleichheiten auszugleichen -.

Angesichts der knappen Eigenmittel des Landes stellt die Ausschöpfung der vorhandenen Bundes- und Landesprogramme den effektivsten Weg zur Sicherstellung einer ausreichenden Finanzierung des Quartiersmanagementverfahrens dar. Eine besondere Problematik stellt die Ungleichbehandlung der Gebiete im Westteil der Stadt (Ziel 2) und im Ostteil der Stadt (Ziel 1) im Rahmen der Förderung durch den europäischen Strukturfonds dar. Die daraus resultierende unterschiedliche finanzielle Ausstattung der Gebiete im West- und im Ostteil ist im Zusammenhang mit sozialer Stadtentwicklung inhaltlich nicht gerechtfertigt und nahezu eine Umkehrung der tatsächlichen Problemlage. Eine entsprechende Kompensation der unterschiedlichen Förderbudgets durch Landesmittel, wie sie in der Pilotphase des Programms erfolgt ist, ist daher auch für die Zukunft zu fordern.

- Effizienter wäre eine Bündelung der Mittel für die Quartiersmanagement-Gebiete auf Landesebene - .

In den Quartiersmanagement-Gebieten sind insbesondere in der Verwaltung, im Bildungssektor und in der Wirtschaftsförderung autonome unternehmerische Leistungen von öffentlichen Diensten notwendig. Das erfordert, dass die Akteure vor dem Hintergrund situationsgerechter Analysen lokal angepasst komplexe Strategien entwickeln. Spezialisierte und gezielte Programme, bei denen die Mittelbewilligung nach Richtlinien verläuft, können die Implementierungsdefizite nicht überwinden. Nur wenn die verschiedenen Fachressorts aus ihren Haushaltstiteln gewisse Beträge in einen gemeinsamen Pool einbringen, kann vermieden werden, dass die lokalen Quartiersmanagement-Teams einen großen Teil ihrer Zeit als „Bündelungsakrobaten“ einsetzen. Damit wäre die gewünschte und erforderliche Kompatibilität der Förderprogramme gegeben.

Die tatsächliche Bündelung von Mitteln in einem „Globalbudget Quartiersmanagement“ scheint aus heutiger Sicht der im Vergleich zur „Kompatibilisierung“ einzelner Ressortprogramme zwar politisch schwierigere, letztendlich aber mit geringerem Aufwand verbundene Weg. Die verfassungsmäßigen und haushaltstechnischen Probleme sind durch ein integriertes Projektteam (möglicherweise unter Federführung der Senatsverwaltung für Inneres) darzustellen und zu prüfen.“

Stellungnahme Senat:

Der Gedanke des Gutachters, ein solches Globalbudget auf Landesebene zu bilden, wurde im Rahmen der gesamtstädtischen Strategie "Urbane Integration" intensiv ausgelotet und vom Senat nicht bestätigt. Im Ergebnis wurde daraus der realistischere Ansatz entwickelt, bestehende Landesprogramme soweit möglich so zu gestalten, dass sie neben ihrer primär sektoralen Zielsetzung im Rahmen der gegebenen finanziellen Möglichkeiten eine ergänzende, lokal wirksame Programmkomponente für die Stärkung der benachteiligten Quartiersmanagementgebiete erhalten

Das Quartiersmanagement zeichnet sich nach Auffassung der Gutachter durch eine gerade für sozialstrukturell schwierige und vom Bildungsstandard her unterprivilegierte Quartiere besondere Stärkung der Bewohnerbeteiligung aus (vgl. Kap. I, 2.3.6):

„Ziel der Bewohneraktivierung ist mehr als nur die Beteiligung an einzelnen Projekten. Es muss angestrebt werden, dass die Bewohner bei der Gestaltung des Programms Einfluss nehmen und durch die Einflussnahme und Mitarbeit Kompetenzen und damit auch ihre Durchsetzungsfähigkeiten verbessern. Ziel müsste es sein, dass die Bewohner in den Quartiersmanagement-Gebieten stärker als bisher ihre eigenen Angelegenheiten selbst regeln und bestimmen können, so dass sie wieder mehr Verantwortung für ihre eigenen Probleme und die Probleme ihrer Nachbarn übernehmen können (empowerment).“

sowie

„Neben der institutionellen Ebene kommt es darauf an, Maßnahmen gezielt zu fördern, bei denen Bewohner selbst die Initiative ergriffen haben. Das Quartiersmanagement-Team braucht nach wie vor Mittel, die möglichst unbürokratisch an Bewohnerprojekte weitergegeben werden können.“

Da die QM-Gebiete häufig gekennzeichnet sind durch einen hohen Anteil von Immigranten muss nach Auffassung der Gutachter die Einbindung dieser Gruppen in die Quartiersentwicklung erfolgen (vgl. Kap. I, 2.3.6):

„Dringlich ist die verstärkte Einbindung ausländischer Bewohner in die Quartiersentwicklung. In vielen Quartiersmanagement-Gebieten leben zu einem hohen Prozentsatz ausländische Bewohner, bzw. Bewohner nichtdeutscher Sprache und Kultur. Zwar wurden in der Quartiersmanagement-Arbeit verschiedene Ansätze und Projekte gestartet, die sich speziell an solche Bewohner richten; angesichts der Bedeutung der Integration für die Entwicklung in den Stadtteilen insgesamt sind die Anstrengungen in diesem Bereich jedoch weiter zu forcieren. Über speziell geschulte Mitarbeiter, über spezielle Projekte, die die Ressourcen und Potentiale ausländischer Bewohner nutzen, sind diese Bewohner für alle sichtbar in das Verfahren einzubinden.“

Insgesamt müsse – so regen die Gutachter an - die Bewohnerbeteiligung über die Vor-Ort-Arbeit in Projekten weiter entwickelt werden zu einer echten Bürgerbeteiligung in Angelegenheiten der Quartiere. Um entsprechende Formen bis zu einem Bürgerhaushalt zu entwickeln, sollte ein Team aus Senat, Bezirken, Quartiersmanagern und Bewohnerbeiräten gebildet werden.

Stellungnahme Senat:

Die Einbeziehung der Bewohner in den Prozess der Quartiersentwicklung und ihre Aktivierung zur Beteiligung und Verantwortungsübernahme für ihren Stadtteil ist eines der Hauptanliegen des Quartiersmanagementverfahrens. Die positiven Erfahrungen des Quartierfonds und mit dem damit verbundenen Juryverfahren haben gezeigt, dass sich Bewohner dann engagieren, wenn sie ein konkretes Mitspracherecht bei Entscheidungen erhalten, die ihre unmittelbare Lebenswelt betreffen. Die im Rahmen des zeitbefristeten Pilotprojekts "Quartiersfonds" entstandene Beteiligungsbereitschaft der Jurymitglieder geht jedoch nicht verloren: Die in der Quartiersfondsmitarbeit entstandenen Aktivierungs- und Beteiligungspotenziale werden stattdessen weiter aufgegriffen und in die vielfältigen lokalen Mitwirkungsverfahren in den Gebieten einbezogen. Diese Ansätze sind – insbesondere im Rahmen der angestrebten Dezentralisierung der Programmumsetzung des QM-Verfahrens – weiterzuentwickeln. Dabei sind auch die derzeit auf Bezirksebene diskutierten strategische Ansätze der Sozialraumorientierung (in Verbindung mit Sozialraumbudgets) und des „Bürgerhaushalts“ einzubeziehen.

Aus Sicht der Gutachter ist darauf hinzuarbeiten, dass die Akzeptanz des Quartiersmanagements als spezifisches Instrument für besondere Gebiete, noch weiter wächst. Dies gelte sowohl für die Akzeptanz in einzelnen Verwaltungen als auch in nicht einbezogenen Nachbarschaften (vgl. Kap. I, 2.3.8):

„Auf der politischen Ebene, der Landesebene und im Dialog zwischen Senatsverwaltung und den Bezirken ist die generelle Bedeutung des Programms und der dadurch ausgelösten bzw. erforderlichen Veränderungen im Verwaltungshandeln stärker herauszustellen. Es reicht nicht aus, positive Maßnahmen darzustellen, die durch das Verfahren initiiert wurden. Vielmehr ist stärker darauf hinzuarbeiten, dass die Komplexität der Probleme sichtbar wird und die Notwendigkeit, dass Verwaltung, Politik, Bürger und Quartiersmanagement-Teams gemeinsam an einer Lösungsstrategie arbeiten. Bislang wird bei verschiedenen Akteuren sichtbar, dass das Verständnis für den räumlichen Handlungsansatz nicht immer nachvollzogen werden kann. Das Vorurteil, dass bestehende Mittel (aus dem Bezirkshaushalt) gekürzt werden und über das Quartiersmanagement (nur) in einige Quartiere zurückfließen, besteht weiterhin. Es ist dringend erforderlich, dass die Öffentlichkeit vor allem durch die federführende Senatsverwaltung über die grundsätzliche Bedeutung des Quartiersmanagement-Ansatzes besser informiert wird.“

sowie

„Dabei geht es nicht darum, den Einsatz öffentlicher Mittel zu rechtfertigen, sondern deutlich zu machen, dass über das Quartiersmanagement-Verfahren ein neuer und effizienter Ansatz zur Problemlösung greift.“

Stellungnahme Senat:

Bei allen öffentlichen Leistungsträgern sowie in der Öffentlichkeit allgemein ist das Bewusstsein für die Relevanz des Programms „Soziale Stadt“ zu erhöhen. In diesem Sinne sollte stärker der ressortübergreifende Handlungsansatz betont werden. Auch soll über die daraus resultierende gemeinsame Verantwortung aller Fachressorts und der öffentlichen Leistungsträger außerhalb der Berliner Landesverwaltung informiert werden. Die Diskussion über Ziele, Lösungen und Prioritäten im Rahmen des Quartiersmanagements sollte noch intensiver in die Öffentlichkeit, aber auch in die Verwaltung getragen werden. Ein erster Schritt in diese Richtung stellt die Einrichtung des Internet-Dachportals www.quartiersmanagement-berlin.de dar. Darüber hinaus sollten durch noch breitere Darstellung der Ziele und Vorhaben, der Mitwirkungsmöglichkeiten, der Anstrengungen und der erreichten Erfolge des Quartiersmanagements die QM-Gebiete stärker in den Focus des öffentlichen und fachlichen Interesses gerückt werden, um so zur Imageverbesserung und weiteren Aktivierung der Bewohner beizutragen. Dazu bedarf es einer zielgerichteteren, noch breiteren Öffentlichkeitsarbeit auf Ebene des Landes, der Bezirke und der Gebiete.

5) Weitere stadtentwicklungspolitische Folgerungen und Verfahrensschritte vor dem Hintergrund der erfolgten Evaluation

Überprüfung der Kulisse Quartiersmanagement

Der Senatsbeschluss zur Einrichtung des Quartiersmanagements von 1999 weist der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung auch die Aufgabe der Fortschreibung der Gebietskulisse für das Quartiersmanagement zu.

Die Empfehlung zur Ausweisung der Quartiersmanagementgebiete erfolgte auf der Grundlage des „Monitoring Soziale Stadtentwicklung“, in dem sozialräumlichen Entwicklungsprozesse der Statistischen Gebiete im Kontext der gesamtstädtischen Entwicklung regelmäßig analysiert werden. Die Fortschreibung des Monitorings hat für den Zeitraum 2000-2001 eine Zunahme derjenigen Kulisse ergeben, die eine besonders problematische sozialräumliche Entwicklung aufweisen.

Da der Ausweitung einer stadtentwicklungspolitischen Interventionskulisse besonders benachteiligter Stadtgebiete aufgrund der anhaltend angespannten Haushaltslage Berlins enge Grenzen gesetzt sind, ist eine gebietsweise Überprüfung bezüglich der Angemessenheit der eingesetzten Instrumente und Programme sowie ihres prioritären Einsatzes erforderlich.

Grundlage einer solchen Überprüfung sind noch festzulegende Kriterien, die u.a. sowohl die gebietsspezifischen Problemstrukturen (u.a. sozio-ökonomische Problemlagen, Dynamik von Veränderungen) wie die nutzbaren Potenziale (z.B. Akteure aus Wirtschaft, und Wohnungswesen, Vereine und Initiativen, Netzwerke und Kooperationen) berücksichtigen. So ist insbesondere für Gebiete, die eine weniger problematische sozialräumliche Entwicklung aufweisen und eher dem Status „Prävention“ zuzuweisen sind, der Einsatz von Instrumenten unterhalb der Intensität des Quartiersmanagements zu prüfen. In enger Abstimmung mit den Bezirken und unter Einbeziehung relevanter Akteure (z.B. Wohnungsbaugesellschaften, Landesarbeitsamt) sind auf der Grundlage der dazu bereits vorliegenden Untersuchungen sowie den Erkenntnissen, die aus der prozessbegleitenden Evaluation und Datenanalyse der bestehenden Kulisse "Soziale Stadt" bereits vorhanden sind, geeignete Instrumente und Verfahrensweisen zu entwickeln.

Handlungskonsequenz:

Vor dem Hintergrund der Zunahme sozialräumlich problematischer Stadtquartiere ist eine Überprüfung des Einsatzes des Instrumentes Quartiersmanagement unter Berücksichtigung des bisher erreichten Stabilisierungsgrades und der Abschätzung der erzielten und noch zu erzielenden Nachhaltigkeitseffekte für Gebiete mit sozialräumlich problematischer Entwicklung vorzunehmen. Bei dieser Prüfung sind insbesondere die Kriterien „gebietsspezifische Problemlagen“ (Interventions- / Präventionsgebiet) und „nutzbare Potenziale“ (selbsttragende Strukturen) zu berücksichtigen. Vor allem für Präventionsgebiete ist ein Instrumenteneinsatz unterhalb der Intensität eines Quartiersmanagementverfahrens zu prüfen. Die entsprechenden Grundlagen und Organisationsstrukturen hierfür sind durch die für die soziale Stadtentwicklung relevanten Senatsverwaltungen für Bildung, Jugend und Sport, Gesundheit, Soziales und Verbraucherschutz, Wirtschaft und Arbeit unter der Federführung der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung und unter Mitwirkung der Bezirke kurzfristig zu erarbeiten.

6) Schlussfolgerungen:

Angesichts der Erfolge, die die Gutachter beschreiben, wird der Senat das Programm „Quartiersmanagement / Soziale Stadt“ fortführen und gleichzeitig im Hinblick auf die festgestellten Defizite und Handlungsbedarfe folgende Änderungen und Ergänzungen am Quartiersmanagementverfahren vornehmen:

1. Der Senat wird sicherstellen, dass der integrierte Ansatz des Quartiersmanagements für alle beteiligten Senatsverwaltungen verbindlich wird. Hierzu wird er die Koordinierung unter Einbeziehung der relevanten Fachressorts intensivieren. Die strategischen Zielsetzungen für jedes einzelne QM-Gebiet sollen mit Senatsbeschluss festgelegt werden.

2. Durch Beschlüsse des Senats und der Bezirksämter ist sicher zu stellen, dass Institutionen wie die Agenturen für Arbeit, Schulen, die Wirtschaftsförderung, die Bezirklichen Bündnisse für Wirtschaft und Arbeit verbindlicher in die Kooperation einbezogen werden.

3. Der Senat legt Wert auf die systematische Kooperation zwischen Quartiersmanagement und Schulen. Die Senatsverwaltung für Bildung, Jugend und Sport wird alle Schulen auffordern, sich aktiv an der Kooperation und dem QM-Verfahren zu beteiligen.

4. Der Senat legt Wert auf eine systematische Kooperation zwischen Quartiersmanagement und Stadtteilzentren. Dabei soll die begonnene Zusammenarbeit unter der Prämisse der gegenseitigen Ergänzung und verbesserten Koordination intensiviert werden.

5. Der Senat strebt zusammen mit den Bezirken, den QM-Teams, den Stadtteilbeiräten, weiteren relevanten Akteuren aus den Stadtteilen / QM-Gebieten und in Zusammenarbeit mit dem Fachforum Partizipation der Lokalen Agenda 21 die Entwicklung von Formen der Bürgerentscheidung im Wohngebiet bis hin zu Bürgerhaushalten an. Der Senat beauftragt ein Team entsprechende Vorschläge bis spätestens zum 31.12.2004 vorzulegen.

6. Die Einbeziehung von Immigranten in die Bewohnerbeteiligung soll gestützt werden. Dazu sollen Organisationen der Migranten stärker als bisher in die Arbeit des Quartiersmanagements einbezogen werden.

7. Das Programm „Quartiersmanagement / Soziale Stadt“ ist angelegt auf die Verbesserung der infrastrukturellen Situation in besonderen Gebieten, aber auch auf die Verbesserung der persönlichen Lebensperspektiven. Es wird deshalb das Monitoring so ausgestaltet werden, dass die Erfolge und Wirkungen der Maßnahmen des Quartiersmanagements erfasst und Schlussfolgerungen gezogen werden können.

8. Zur Stärkung des ressortübergreifenden Ansatzes in den QM-Gebieten sollen in Abstimmung mit den relevanten Fachressorts weiterhin geeignete sektorale Förderprogramme für den gezielten Einsatz in QM-Gebieten entwickelt bzw. verfügbar gemacht werden.

9. Zur Erhöhung der Effektivität des QM und zur besseren Koordinierung der Mittelbereitstellung sind bei den projektbezogenen Förderprogrammen die jeweiligen Förderentscheidungen weiter aufeinander abzustimmen und Bewilligungsverfahren zu vereinfachen.

10. Der Senat wird über Fachprogramme sicherstellen, dass in den QM-Gebieten die Anliegen von Frauen mit besonderen Problemlagen (wie z.B. alleinerziehende Frauen, obdachlose Frauen sowie Migrantinnen) unterstützt werden.

11. Vor dem Hintergrund der Zunahme sozialräumlich problematischer Stadtquartiere wird der Senat eine Überprüfung des Einsatzes des Instrumentes Quartiersmanagement unter Berücksichtigung des bisher erreichten Stabilisierungsgrades und der Abschätzung der erzielten und noch zu erzielenden Nachhaltigkeitseffekte für Gebiete mit sozialräumlich problematischer Entwicklung vornehmen.

Berlin, den 06. April 2004

Der Senat von Berlin

W o l f S t r i e d e r

Bürgermeister Senator für Stadtentwicklung

Ausschuss-Kennung : StadtUmgcxzqsq

[1] Im folgenden Text wird Quartiersmanagement = QM, Quartiersmanagement-Gebiet = QM-Gebiet und Quartiersmanagement-Team = QM-Team, Quartiersmanagement-Verfahren = QM-Verfahren, Quartiersmanagement-Arbeit = QM-Arbeit abgekürzt.

[2] Im Stadtstaat Berlin sind die kommunalen Aufgaben zwischen den Bezirken und der Senatsverwaltung aufgeteilt. Grundsätzliches Ziel der Berliner Politik ist es, den Bezirken im Rahmen verschiedener Reformen mehr kommunale Selbstständigkeit zu übertragen.

[3] IfS und S.T.E.R.N.: „Sozialorientierte Stadtentwicklung“, Gutachten im Auftrag der Senatsverwaltung für Stadtentwicklung, Umweltschutz und Technologie, Berlin 1998

[4] Dies bedeutet nicht, dass auch Lehrpläne und Bildungsinhalte von den Bezirken bestimmt werden, sondern soll den Bezirken lediglich ermöglichen, Lehrpersonal und Ausstattung entsprechend der unterschiedlichen Anforderungen an den Schulbetrieb zu wählen.