Der Senat von Berlin Berlin, den 26. Oktober 2004
– SenFin I A BT 0003 – 7/2004 – Tel.: 9020 (920) 41 04
Stellungnahme zu dem Antrag der Fraktion der CDU über Gesetz über das Management von Beteiligungen an privatrechtlichen Unternehmen, juristischen Personen des öffentlichen Rechts, Betrieben und anderen Einrichtungen, für die Berlin das wirtschaftliche Risiko trägt (Beteiligungsmanagementgesetz Berlin – BMGB)
(Drs. Nr. 15/3178)
Der Senat sieht kein Erfordernis, das Management von Beteiligungsunternehmen im Sinne des § 1 des Antrags der Fraktion der CDU über die bestehenden Bestimmungen hinaus zusätzlich gesetzlich zu regeln.
Es ist nicht angebracht, sämtliche Unternehmen, die der Gesetzentwurf aufzählt, einheitlich zu behandeln. Dies gilt insbesondere in den folgenden Fällen:
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Nichtrechtsfähige „Betriebe“ Berlins, insbesondere
Eigenbetriebe und Betriebe nach § 26 Landeshaushaltsordnung (LHO) sowie Sonder-
und Treuhandvermögen unterliegen den Bestimmungen der LHO und dem ergänzenden
Haushaltsrecht des Landes. Sie sind unmittelbare Einrichtungen des Landes und
nehmen Landesaufgaben betrieblicher Art wahr. Die in ihnen beschäftigten
Dienstkräfte sind Beamte und Arbeitnehmer des Landes und werden nach den für
den öffentlichen Dienst gültigen besoldungs- und tarifrechtlichen Regelungen
bezahlt.
Einnahmen und Ausgaben werden allerdings im Unterschied zu den übrigen
Verwaltungsbehörden und -einrichtungen nicht im Haushaltsplan brutto dargestellt,
sondern in Wirtschaftsplänen veranschlagt, die dem Landeshaushalt als
Erläuterungen beim jeweiligen Zuschusstitel oder als besondere Anlagen beigefügt
sind. Die Wirtschaftspläne entsprechen denen der Unternehmen in privater
Rechtsform. Über die Wirtschaftspläne und evtl. Zuschüsse aus dem Landeshaushalt
beschließt das Abgeordnetenhaus mit dem jeweiligen Haushaltsgesetz, das sich
auch auf das In-Kraft-Treten der Wirtschaftspläne erstreckt. Über die
Haushaltsplanung und die spätere Rechnungslegung hat das Parlament somit
unmittelbaren Einfluss auf das fachliche und auf das Finanzgebaren der Landesbetriebe
und der Sondervermögen und ist auch sonst in der Wahrnehmung seiner
verfassungsmäßigen Kontrollfunktion gegenüber Regierung und Verwaltung in
keiner Weise gehindert.
Die verwaltungsinterne Aufsicht über die Betriebe haben die fachlich zuständigen Senatsverwaltungen; in den Bezirken die Bezirksämter. Diese Praxis ist gerechtfertigt, da die Einrichtungen Landesaufgaben wahrnehmen und insoweit eng mit den Aufgaben der fachlich zuständigen Verwaltungen verzahnt sind. Sie können besser und fachgerechter von diesen beurteilt, geprüft und angeleitet werden.
Aufgrund dieser Besonderheiten können die mit dem Gesetzesantrag der Fraktion der CDU verbundenen Absichten nicht umgesetzt werden.
Hinzu kommt, dass der Deutsche Corporate Governance Kodex, der nach § 6 des Gesetzentwurfs den Orientierungsrahmen für Fragen der Unternehmensführung bilden soll, in der intendierten Form kein geeignetes Instrument ist. Im übertragenen Sinne ist er durch das Aufsichts- und Prüfungswesen ein in der organisatorischen und rechtlichen Gestaltung begründeter Bestandteil. Daher konzentriert sich die Stellungnahme im Weiteren auf die juristischen Personen des öffentlichen Rechts und auf die Unternehmen in privater Rechtsform.
- Für juristische Personen des öffentlichen Rechts besteht das Betriebegesetz bzw. jeweils ein eigenes Anstaltsgesetz.
- Für Unternehmen in privater Rechtsform gelten das Aktiengesetz (AktG) und das GmbH-Gesetz (GmbHG). Damit sind die gesetzlichen Grundlagen für die Betätigung der Unternehmen und für ihre Pflichten gegeben und klar umrissen.
Unternehmen in privater Rechtsform und juristische Personen des öffentlichen Rechts sind nach dem Aktiengesetz, das in seinen bedeutenden Elementen auch Grundlage für die Beteiligungen des Landes Berlin ist, die nicht kraft Gesetzes dem Aktienrecht unterliegen, verpflichtet, nach § 91 Abs. 2 AktG ein Überwachungssystem einzurichten, damit den Fortbestand des Unternehmens gefährdende Entwicklungen früh erkannt werden. Dies ist nicht gleichbedeutend mit einem allgemeinen Risikomanagement, sondern geht darüber hinaus. Die Beteiligungshinweise, die dem Abgeordnetenhaus im Laufe des IV. Quartals 2004 vorgelegt werden, beinhalten ebenfalls entsprechende verpflichtende Regelungen. Darüber hinaus hat der Senat in seinem Bericht vom 10. Februar 2004 an den Hauptausschuss über die Neuordnung des Beteiligungsmanagement und -controlling die künftigen Strategien der Beteiligungsführung dargelegt. Er hat mit seinem weiteren Bericht an den Hauptausschuss vom 3. August 2004 zu dem Beschluss des Abgeordnetenhauses – Drs. Nr. 15/2551 (II.B.65.) - im Zusammenhang mit der Vorlage der Zielbilder für die Beteiligungsgesellschaften inhaltlich u.a. zu der Verzahnung des Beteiligungscontrollings mit den Aufsichtsräten und über die Fragen zur Früherkennung von Risiken Stellung bezogen. Des Weiteren wird auf die Beschlusslage des Abgeordnetenhauses vom 09. September 2004 – Drs. Nrn. 15/2991 und 15/3151 – und vom 23. September 2004 – Drs. Nrn. 15/2846 und 15/3210 - über die Transparenz im Umgang mit den landeseigenen Unternehmen verwiesen. Mit diesen Regelungen sind die Unternehmen in privater Rechtsform und die juristischen Personen des öffentlichen Rechts direkt erfasst. Zuwendungsempfänger unterliegen zudem der Kontrolle des Zuwendungsgebers unmittelbar.
Für die Unternehmen in privater Rechtsform übt die Senatsverwaltung für Finanzen die Funktion des Gesellschafters aus; bei Beteiligungsgesellschaften der Bezirke das jeweils zuständige Bezirksamt (Abteilung Finanzen). Juristische Personen des öffentlichen Rechts liegen in der Zuständigkeit der betreffenden die Staatsaufsicht führenden Verwaltungen.
Eine Konzentration der Kontrollbefugnisse im Sinne des vorliegenden Antrags bei einer Stelle bzw. einer Sonderbehörde wird als nicht zweckmäßig erachtet. An den bisherigen Strukturen sollten keine Veränderungen vorgenommen werden. Die nichtrechtsfähigen Betriebe sind aufgrund ihres besonderen Charakters sehr eng mit den Kernaufgaben der Verwaltungen verzahnt. Nur diese Verwaltungen können die Tätigkeiten dieser Einrichtungen im laufenden Prozess und im Gesamtzusammenhang mit ihren Verwaltungsaufgaben angemessen verfolgen und beurteilen.
Alle Unternehmen in privater Rechtsform und die juristischen Personen des öffentlichen Rechts sind gesetzlich auf das kaufmännische Rechnungswesen verpflichtet. Alle Beteiligungsgesellschaften des Landes Berlin müssen den Jahresabschluss und den Lagebericht in entsprechender Anwendung der Vorschriften des Dritten Buches des Handelsgesetzbuches für große Kapitalgesellschaften erstellen; die Satzungen und Gesellschaftsverträge verfügen über entsprechende Regelungen. Diese Unternehmen sind satzungsgemäß ebenfalls verpflichtet, vor Ablauf des Geschäftsjahres einen Wirtschaftsplan für das folgende Wirtschaftsjahr aufzustellen, der mindestens aus einem Erfolgsplan, einem Finanzplan, einem Investitionsplan und einem Stellenplan sowie aus einer Planbilanz bestehen soll. Der Wirtschaftsplan ist von dem Aufsichtsrat des Unternehmens zu beschließen. Zusammen mit dem Wirtschaftsplan ist dem Aufsichtsrat ebenfalls eine mittelfristige Planung vorzulegen, die auch eine Investitionsvorschau beinhalten muss. Soweit in älteren Satzungen entsprechende Regelungen noch nicht enthalten sind, ist es Aufgabe der Aufsichtsräte, diese Planungen von den Geschäftsführungen abzuverlangen; im Zuge von Satzungsänderungen werden die entsprechenden Bestimmungen aufgenommen. Die Beteiligungshinweise werden eine diesbezügliche Mustersatzung enthalten.
Wirtschaftspläne solcher Gesellschaften unterliegen der Vertraulichkeit, da sie Unternehmensstrategien und damit Geschäftsgeheimnisse beinhalten. Eine Abbildung im Haushaltsplan des Landes ist aus diesem Grund für die Unternehmen nicht zu befürworten; im Fall von Aktiengesellschaften auch nicht durchsetzbar. Darüber hinaus beschließen Aufsichtsräte über die Wirtschaftspläne in der Regel erst in ihren November/Dezember-Sitzungen, so dass auch aus rein zeitlichen Gründen eine Veröffentlichung im Haushaltsplan des Landes in der Regel nicht möglich wäre.
Die Buchführungs- bzw. Rechnungslegungspflichten und damit die an ein betriebliches Rechnungswesen zu stellenden Anforderungen sind für die im Handelsgesetzbuch bezeichneten Personengesellschaften sowie für Kapitalgesellschaften verbindlich und umfassend in den §§ 238 ff. sowie §§ 264 ff. Handelsgesetzbuch (HGB) geregelt. Das Handelsrecht ist ein Teilbereich des Wirtschaftsrechts und somit Materie der konkurrierenden Gesetzgebung gemäß Art. 74 Nr. 11 des Grundgesetzes. Da der Bund von seiner Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht hat, besteht auf Ebene der Länder keine Befugnis mehr zu einer eigenen Gesetzgebung.
Für die privatrechtlich verfassten Unternehmen und für die juristischen Personen des öffentlichen Rechts hat der Senat Zielbilder beschlossen, die dem Hauptausschuss mit dem Bericht des Senats vom 3. August 2004 vorgelegt wurden. Die Zielbilder beinhalten eine Mittelfristplanung für die jeweils nächsten 3 bis 5 Jahre. Sie werden jährlich fortgeschrieben und dem Senat zur Beschlussfassung vorgelegt; der Hauptausschuss wird mit entsprechenden Vorlagen unterrichtet.
Zielvereinbarungen mit den Geschäftsführungen sind jedoch Aufgabe der Aufsichtsorgane, die sich auf das jeweilige Geschäftsjahr beziehen. Die in § 4 des Antrags der Fraktion der CDU formulierten Zielkriterien werden in den Aufsichtsräten beschlossen und sind anschließend Bestandteil der Berichterstattung durch die Geschäftsführung. Die Unternehmen können nur ihre satzungsgemäßen Aufgaben ausüben.
Der Antrag der Fraktion der CDU sieht Belohnungs- und Sanktionsmechanismen für das Management für den Fall von Zielabweichungen vor. Da die Gehaltsstrukturen von Vorständen und Geschäftsführungen zunehmend – und künftig ausschließlich – in feste und variable Gehaltsbestandteile gegliedert werden, ergeben sich die von der Fraktion der CDU angestrebten Mechanismen aus dem jeweiligen Zielerreichungsgrad.
Zu § 5, Berichtswesen
Die bereits erwähnten Beteiligungshinweise sehen vierteljährliche Berichtspflichten für alle Gesellschaften vor. Unabhängig davon werden bereits von einer Reihe von Unternehmen Quartalsberichte erstellt.
In den weiter oben zitierten Berichten an den Hauptausschuss hat der Senat dargelegt, dass der Deutsche Corporate Governance Kodex bei den Mehrheitsbeteiligungen des Landes Berlin eingeführt worden ist; er wird Anlage zum Lagebericht. Abweichend von den Empfehlungen des Deutschen Corporate Governance Kodex, der vorsieht, dass lediglich eine Entsprechenserklärung abzugeben ist, verlangt das Land Berlin von den Beteiligungsgesellschaften und ihren Aufsichtsorganen, dass sie zu den einzelnen Punkten des Kodex Stellung nehmen.
Nach § 65 Abs. 6 LHO bedürfen der Einwilligung des Abgeordnetenhauses bereits die Beteiligung an der Gründung von Unternehmen, wenn die Mehrheit der Anteile Berlin gehören soll, die Veräußerung von Anteilen an Unternehmen, wenn dadurch der Einfluss Berlins wesentlich verringert wird sowie die Umwandlung und Auflösung von Unternehmen, wenn die Mehrheit der Anteile Berlin gehört. Das Abgeordnetenhaus ist damit an allen wesentlichen Vorhaben und Absichten bestimmend beteiligt.
Für alle Beteiligungsgesellschaften des Landes Berlin und die bedeutenderen juristischen Personen des öffentlichen Rechts wird ein jährlicher Beteiligungsbericht erstellt, der alle wesentlichen Unternehmenskennzahlen beinhaltet. Zusätzlich wird der Beteiligungsbericht die Lageberichte der bedeutenderen Gesellschaften, an denen das Land Berlin die Mehrheit hält, enthalten; der Beteiligungsbericht für die Geschäftsjahre 2002 und 2003 wird dem Abgeordnetenhaus im Herbst 2004 vorgelegt.
Die auf Veranlassung Berlins gewählten oder entsandten Mitglieder der Aufsichtsorgane der Beteiligungsunternehmen erhalten mit ihrem Bestellungsschreiben ein „Merkblatt für Aufsichtsratsmitglieder“ in dem sie auf der Grundlage des § 65 Abs. 5 LHO u.a. verpflichtet werden, bei ihrer Tätigkeit auch die besonderen Interessen Berlins zu berücksichtigen. Dieses Merkblatt informiert die Mitglieder der Aufsichtsorgane über ihre Pflichten, wie sie sich u.a. aus dem Aktiengesetz ergeben. Die Haftungsmöglichkeiten sind damit ebenfalls Bestandteil. Voraussetzung für eine Haftung des einzelnen Aufsichtsratsmitglieds im konkreten Fall wäre dann ein schuldhaftes Verhalten.
Sowohl die Beteiligungshinweise wie auch das erwähnte Merkblatt verfügen über Regelungen des gegenseitigen Informationsflusses und der Zusammenarbeit.
Das Land Berlin erwartet die Vertretung seiner Interessen in den Aufsichtsgremien. Der Senat teilt daher nicht den Vorschlag der Fraktion der CDU, Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltung aus der Mitgliedschaft in Aufsichtsorganen auszuschließen und Mitglieder des Senats bzw. Staatssekretärinnen und Staatssekretäre auf maximal drei Aufsichtsmandate zu beschränken. Aus dem Gesetzesantrag erschließt sich nicht, warum die strenge gesetzliche Regelung zur Höchstzahl von Aufsichtsratsmandaten nach § 100 Abs. 2 AktG noch unterschritten werden soll.
Zu § 8, Entlohnung der Vorstände oder Geschäftsführungen
Zwischen den Aufsichtsorganen und den Vorständen bzw. Geschäftsführungen der größeren Beteiligungsgesellschaften werden jährliche Zielvereinbarungen abgeschlossen. Die Einführung ist auch bei kleineren Gesellschaften vorgesehen. Soweit die Vorstands- und Geschäftsführerverträge entsprechende Regelungen bereits beinhalten, wird zwischen Fixum und erfolgsabhängigen Bestandteilen unterschieden; die erfolgsabhängigen Bestandteile nach dem Grad der Zielerreichung auf Grundlage der abgeschlossenen Zielvereinbarung. In den bereits erwähnten Beteiligungshinweisen werden diese Regelungen zum Grundsatz erhoben.
Die fixen Gehaltsbestandteile müssen sich an der Aufgabe und der Bedeutung der Gesellschaft für das Land Berlin orientieren sowie ihrer wirtschaftlichen Lage bzw. Entwicklung entsprechen und sind daher individuell zu vereinbaren. Das Land Berlin hat ein erhebliches Interesse an fähigen Unternehmensführungen, die das jeweilige Unternehmen auch zum Wohle seiner Beschäftigten und insbesondere zum Vorteil des Landes entwickelt. Gute Unternehmensführungen sind gesucht und nur zu fairen, den beiderseitigen Interessen entsprechenden Bedingungen zu gewinnen.
Zu § 9, Änderung der Landeshaushaltsordnung
Wie in der Stellungnahme zu § 6 des Antrags der Fraktion der CDU bereits ausgeführt, bedarf die Absicht, sich mehrheitlich an Unternehmen zu beteiligen oder solche zu gründen, der Zustimmung durch das Abgeordnetenhaus von Berlin. § 65 LHO bestimmt zudem, unter welchen Bedingungen eine Beteiligung einzugehen ist; z.B. auch die Begrenzung der Einzahlungspflicht. Die Anwendung der Vorschriften über das Eingehen von Beteiligungen wird in der Praxis restriktiv gehandhabt.
Der Gesetzesantrag nach § 9 Abs. 2 entspricht der bereits geltenden Fassung des § 65 Abs. 4 LHO.
Das Senatorengesetz untersagt die wirtschaftliche Betätigung von Mitgliedern des Senats. Senatsmitglieder dürfen nach § 6 Abs. 1 des Senatorengesetzes neben ihrem Amt keine Beschäftigung berufsmäßig ausüben, d.h. sie dürfen grundsätzlich weder der Leitung noch dem Aufsichtsrat, Verwaltungsrat oder einem sonstigen Organ oder Gremium eines auf Erwerb gerichteten Unternehmens angehören. Ausnahmen sind nur im öffentlichen Interesse und nur eingeschränkt möglich. Angehörige der öffentlichen Verwaltung bedürfen für Nebentätigkeiten der Genehmigung ihres Dienstherren.
Sofern öffentlichen Unternehmen im Sinne des § 9 Abs. 5 Gesetzentwurf sowohl zur Ausübung bestimmter Tätigkeiten besondere oder ausschließliche Rechte im Sinne des Art. 86 Abs. 1 des Vertrages zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft gewährt werden als auch Wettbewerbsgeschäfte von ihnen betrieben werden, ist eine Quersubventionierung des Wettbewerbsgeschäfts allein schon aus Gründen des EG-Rechts untersagt. Das Transparenzrichtlinie-Gesetz (Bundesrecht) verlangt dazu auch auf der Grundlage der EG-Richtlinie über die Transparenz der finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unternehmen eine getrennte Rechnungsführung. Einer Verankerung in der LHO bedarf es aus diesem Grund nicht; es gilt bereits das höherrangige Recht.
Zu den weiteren im Gesetzentwurf vorgesehen Änderungen der LHO, die im Gesamtzusammenhang des Gesetzesantrags stehen, wird auf die obigen Ausführungen in der Stellungnahme zu dem Antrag der CDU, insbesondere in der Stellungnahme zu §§ 1 und 2 verwiesen.
Zu der vorgeschlagenen Änderung des § 105 LHO ist anzumerken, dass die derzeitige umfassende Geltung der LHO auch für landesunmittelbare juristische Personen bereits im bundesrechtlichen Haushaltsgrundsätzegesetz (HGrG) vorgegeben ist. Eine landesrechtliche Reduzierung des für diese juristischen Personen geltenden Haushaltsrechts auf §§ 108 und 109 LHO wäre daher wegen Unvereinbarkeit mit Bundesrecht unzulässig.
Zu § 10, Änderung des Eigenbetriebegesetzes, und § 11, Änderung des Berliner Betriebegesetzes
Hierzu wurde in der Stellungnahme zu § 1 des Antrags der Fraktion der CDU im Gesamtzusammenhang bereits eingegangen. Eine Ergänzung des Berliner Betriebegesetzes in § 2 Abs. 7 in der Weise, dass hinsichtlich der Aufgabenstellung ein Bezug zu den Grundsätzen des § 65 Abs. 1 LHO hergestellt wird, erscheint erwägenswert und könnte bei einer Änderung des Gesetzes berücksichtigt werden.
Eine weitergehende Änderung des Berliner Betriebegesetzes sowie eine Änderung des Eigenbetriebegesetzes werden dagegen nicht für erforderlich gehalten.
Die Grundlagen für das Halten von Beteiligungen an privatrechtlich verfassten Unternehmen sowie ihre Aufgaben und Ziele ergeben sich aus den Zielbildern, die der Senat jährlich beschließt und dem Abgeordnetenhaus zur Kenntnisnahme vorlegt. Sofern das Land Berlin eine Beteiligung nicht mehr für erforderlich hält, wird der Senat die Aufgabe dieser Beteiligung anstreben. Voraussetzung dafür ist ein aufnahmebereiter Markt und ein faires Verhandlungsergebnis. Der Senat wird Privatisierungen nicht zum Nachteil des Landes Berlin durchführen.
Ausschuss-Kennung : WiBetrTechgcxzqsq